Блокирование парламентом открытия деклараций чиновников еще на год – красноречивое свидетельство того, как мы на самом деле стремимся в ЕС.
А вот отчет внешней независимой оценки об эффективности деятельности Национального агентства по вопросам предотвращения коррупции (НАПК) — это прецедент. 217 страниц подробного «разбора полетов» руководителя и команды ключевого звена всего антикоррупционного блока. Под лупой международной комиссии — 2020–2021 гг. деятельности НАПК. Основной месседж новой для Украины истории реформ: читайте, вникайте, делайте выводы! Если у вас, конечно, есть мозги, политическая воля и гражданская состоятельность. Все карты раскрыты.
72 процента критериев, которые разрабатывал и утверждал Кабмин по девяти объектам оценки, НАПК выполнило. Однако 28 процентов «минусов» — это суровые белые нитки, которыми ныне действующий руководитель НАПК прошил всю деятельность агентства, не позволив, в итоге, международной комиссии признать институцию эффективной (читайте Резюме основных выводов отчета), а самого Александра Новикова — примером для подражания руководителям органов государственной власти.
Речь о «недостаточном уровне прозрачности работы агентства; серьезных ошибках в подходе к разработке нормативно-правовых актов, регулирующих деятельность работников НАПК в ключевых сферах; недостатках в организационной структуре и кадровых решениях, а также в реализации функции внутреннего контроля».
В то же время комиссия не решилась прямо назвать работу НАПК во главе с Новиковым неэффективной. Однако вопрос — почему? — может использоваться как аргумент в пользу действующего главы только теми, кто отчет не прочитал. Подобная двойная оценка скорее дань стабильности институции, которая, как мы уже сказали, лежит в основе всего антикоррупционного блока, которую предстоит укреплять, и которая уже к октябрю выйдет на конкурс по отбору нового руководителя.
Попробуем, опираясь на отчет, публичные факты, которые мы фиксировали на протяжении каденции Новикова, а также информацию источников (в том числе НАПК), расставить основные акценты состояния агентства. Время оптимистичной сдержанности по отношению к антикоррблоку вышло. Однако встреча с отрезвляющей реальностью — всегда возможность подняться на следующую ступень реформы.
НАПК как институция. Состоявшаяся, но непрозрачная с ручными «методичками» вместо юстированных порядков
Никто сегодня не ставит под сомнение факт, что НАПК состоялось как институция, и что именно Александру Новикову в ее новом формате (а внесенные в 2019-м году изменения в закон о предотвращении коррупции переформатировали модель управления НАПК из коллегиальной в единоначалие) на первом этапе руководства агентством удалось справиться с главной задачей: ликвидировать махровую коррупцию в органе и собрать профессиональную команду. Большинство того, что НАПК за время каденции Новикова блестяще коммуницировало на своем сайте, в многочисленных интервью главы и пр., до определенного момента вселяло исключительно уважение и безоговорочное доверие.
Но как оказалось, несколько скандальных кейсов, связанных с позицией главы НАПК, которые вылезли наружу в последний год, подтвердили масштабную историю скрытой от чужих глаз трансформации НАПК из антикоррупционного органа в «самодержавную» и лояльную к власти организацию. Таким, по меньшей мере, НАПК видел и делал Новиков. К сожалению, ликвидация «феодальной раздробленности» некогда коллегиального НАПК (когда члены НАПК во главе с пани Корчак бдительно курировали руководителей департаментов, которым было запрещено общаться между собой) не гарантировала защиты институции от «царька», оглохшего от звука медных труб. Что абсолютно беспристрастно и зафиксировали аудиторы.
Рукописи горят
Первый и ключевой сигнал о качестве антикоррупционного органа — который по определению должен быть образцом прозрачности! — дан на самом старте отчета, где комиссия, описывая источники получения и сбора информации для своего исследования, указала два пакета документов, которые ей так и не удалось получить от НАПК: «НАПК не предоставило информацию в отношении проверки добропорядочности работников НАПК, поскольку, по информации НАПК, они были уничтожены во время введения в Украине военного положения Указом Президента Украины от 24.02.2022 №64/2022».
Серьезно?! Не сомневайтесь. Хоть в указе президента никаких таких указаний мы, конечно же, не нашли. Да их и не могло быть, потому что исходя из подобной логики, НАПК должно было бы «грохнуть» всю свою документальную базу. Но в итоге «сгорели рукописи», касающиеся добропорядочности Новикова и его приближенных.
И если в вашей голове, так же как и в моей, сразу промелькнули черные мысли, то вам сюда: в девятом блоке отчета (критерии 9.30 —9.32.) подробно описываются просто вопиющие факты, касающиеся мониторинга образа жизни работников НАПК, а также полной проверки их деклараций силами Управления внутреннего контроля НАПК.
«Действующие процедуры не позволяли эффективно проводить проверки деклараций работников НАПК и осуществлять мониторинг их образа жизни, — делают вывод аудиторы. — Многие положения Порядка проведения полной проверки декларации лица, уполномоченного на выполнение функций государства или местного самоуправления, нельзя применять для проверки деклараций работников НАПК. Например, для проверки декларации главы НАПК необходимо принять дополнительные меры предосторожности». А не использовать по решению НАПК общий порядок. Однако отдельного порядка в НАПК не разработано.
Вопрос: чего сжигали-то? Прятали результаты бездеятельности?
Всемогущий внутренний контроль
В то время как Управление внутреннего контроля агентства явно не справлялось со своей основной, определенной законом, задачей, глава НАПК принял неординарное (и, по-честному, незаконное) решение и наделил это подразделение дополнительными ответственными функциями.
«Функцию проверки деклараций сотрудников разведывательных органов и лиц, занимающих должности, пребывание на которых отнесено к государственной тайне, глава НАПК возложил на Управление внутреннего контроля НАПК, что не соответствует полномочиям этого подразделения, определенным Законом «О предотвращении коррупции», — констатируют аудиторы (критерий 9.26). — Более того: руководителем Управления внутреннего контроля был бывший чиновник СБУ, что свидетельствовало о возможном конфликте интересов».
Буквально через пару недель после публикации отчета аудиторов глава НАПК Новиков уволил бессменного руководителя Управления внутреннего контроля НАПК Романа Норца. Но увольнение произошло не в результате попытки Новикова разрешить конфликт интересов своего друга детства, а после шокирующего случая, который придала огласке в социальных сетях дочь начальника Управления внутреннего контроля НАПК. Тут вряд ли стоит раскрывать подробности домашнего насилия и убийства Норцем, как утверждает девочка, ее домашнего питомца. Лучше по рекомендации аудиторов сосредоточим внимание еще на одном показательном для нашего анализа факте.
Речь как раз о втором пакете документов — порядках осуществления мероприятий финансового контроля в отношении работников спецслужб, которые НАПК не предоставила комиссии после нескольких официальных запросов. Утверждая, что «раскрытие такой информации нарушило бы законодательство о защите информации, помешало бы надлежащему выполнению должностных обязанностей сотрудниками НАПК и представляло бы угрозу для национальной безопасности». Ни больше ни меньше.
«Таким образом, НАПК не удалось ввести прозрачный и подотчетный подход к проверке имущественных деклараций сотрудников разведывательных органов и лиц, занимающих должности, пребывание на которых отнесено к государственной тайне. Соответствующие нормативно-правовые акты не были обнародованы и не прошли общественного обсуждения при разработке», — резюмируют аудиторы.
Риски непрозрачности и, как следствие, неэффективности проверок деклараций и образа жизни работников спецслужб? Полное отсутствие государственного контроля за качеством кадров, назначенных властью людей в спецслужбы, которые скопом сдавали наши территории врагу после 24 февраля. В том числе и просто продаваясь.
И тут мы упираемся в еще одну незаконную схему внутреннего устройства НАПК, «запатентованную» его нынешним главой.
Юридически никчемные методички вместо предусмотренных законом нормативно-правовых актов, зарегистрированных в Минюсте
За время своей каденции Новиков незаконно перевел НАПК в замкнутое на себе ручное управление. «Одной из наиболее проблемных практик стала подмена главой НАПК принятия обязательных к исполнению подзаконных нормативно-правовых актов так называемыми методическими рекомендациями или другими необязательными к исполнению документами», — констатируют аудиторы (критерии 9.8, 9.11).
Методические рекомендации, в отличие от предусмотренных законом нормативно-правовых актов, не регистрировались в Минюсте. «Такая практика нарушала положения закона о предотвращении коррупции, принцип конституционной законности и другие принципы верховенства права, в частности, правовой определенности и предсказуемости, — не забываем, что это все аудиторы пишут про ключевую институцию антикоррблока! — Применение такой процедуры также позволяло НАПК избежать проведения публичных консультаций с общественностью по проектам документов и не публиковать принятые акты».
Серьезное беспокойство комиссии вызвал тот факт, что такая практика имела системный характер и касалась разных сфер деятельности, в частности таких ключевых сфер, как финансовый контроль публичных служащих и контроль за недопущением конфликта интересов. При этом мы помним, что методические рекомендации за подписью Новикова — это вообще не документ, и они не обязательны к исполнению никем. В отличие от прописанного в законе Порядка, перепроверенного и зарегистрированного Минюстом, который может быть аргументом в суде в случае спора вокруг действий или бездеятельности того же НАПК.
Все вышеописанные действия НАПК аудиторская комиссия четко относит к незаконным (критерии 4.9; 5.9 и 5.10) и настоятельно требует от НАПК изменить систему. В этом ряду еще один новейший кейс, который в силу срока его появления не стал предметом рассмотрения аудита, но так же «методически» создан Новиковым вне правового поля. Речь о так называемом Перечне международных спонсоров войны, который составляет НАПК в рамках своего абстрактного проекта «Война и санкции». Он требует отдельного рассмотрения, конечно. Но уже сейчас стоит отделить общественный запрос на справедливость во время войны от незаконной деятельности руководителя конкретного государственного органа.
Если касательно санкций Новиков был изначально включен в межведомственную группу, поэтому активная деятельность НАПК в этом непрофильном направлении может быть хоть как-то оправдана, Список международных спонсоров войны — очередная «методическая» абракадабра от НАПК. Которая тем не менее стала мощным инструментом влияния на международные рынки отдельных стран. В результате репутационных потерь, вызванных действиями НАПК, рыночная стоимость определенных компаний падает, соответственно, конкуренты этих компаний получают рыночные преимущества. Никто при этом не знает, по какой из своих методичек Александр Новиков вносит ту или иную компанию в «черный список». Что само по себе — большой коррупционный риск.
Плюс — перечень, как правильно указано на сайте, является важным инструментом внешней политики. Только согласованной внешней политики воюющего государства, а не главы НАПК Новикова или любого другого руководителя госоргана. Кто бы в правительстве или на Банковой за ним при этом не стоял. МИД, который указан на сайте как партнер НАПК в санкционном проекте, стабильно пишет главе НАПК официальные письма на предмет недопустимости превышения полномочий Новиковым и вреда, наносимого интересам Украины такими действиями НАПК.
По информации наших источников в НАПК, этот аспект отношений между Украиной и ЕС в рабочем разговоре с министром иностранных дел затрагивал глава дипломатии ЕС Жозеп Боррель. Прекратить такую практику настоятельно рекомендовал и спецпредставитель ЕС по вопросам санкций Дэвид О’Салливан, который в середине июня приезжал в Киев специально для встречи с руководством НАПК.
Этот визит был вызван настоящим кризисом, когда в результате действий НАПК оказался заблокирован 11-й пакет антироссийских санкций ЕС и очередной транш военной помощи на сумму полмиллиарда евро. Блокаду вынуждена была устроить Греция в июне 2023 года, после того как еще в июле 2022 года (!) НАПК необоснованно внесло в список спонсоров войны пять греческих компаний, обвинив их в нарушении санкционного режима, который они на самом деле не нарушали. После этого в течение года НАПК просто игнорировало неформальные сигналы со стороны греческого правительства, передаваемые по линии украинского МИДа.
В итоге под давлением Еврокомиссии НАПК временно приостановило статус «международных спонсоров войны» для греческих компаний, якобы для проведения рабочих консультаций. Это позволило разблокировать 11-й санкционный пакет и военную помощь. Но по необъяснимому стечению обстоятельств, когда в начале августа президент Зеленский сообщил о том, что Греция стала 14-м государством, поддержавшим гарантии безопасности для Украины, НАПК вернуло все пять греческих компаний в список международных спонсоров войны. Источник в НАПК подтвердил, что решения о включении в список принимает лично Новиков. Мотив?
Непрозрачные конкурсы и «свои» люди
Мы прекрасно помним, как «ковид» стал удобным поводом оскопить реформу государственной службы: конкурсы на должности госслужащих были отменены. Война только закрепила завоевания власти, позволившей себе в ручном режиме с коррупционными и какими угодно рисками утрамбовать министерства и ведомства «своими» людьми. Количество скандалов, которые мы сейчас наблюдаем, в том числе и в оборонной сфере, тому подтверждение.
Так вот, НАПК, которое не только следит за чистотой деклараций госчиновников, но и патронирует подразделения по предотвращению коррупции в других органах государственной власти, и которое, по определению, должно быть кадровым примером, мягко говоря, таковым не является (критерии 9.12. — 9.14.).
Положение об открытом конкурсном отборе в НАПК, которое было принято в марте 2020 года, вызвало замечания аудиторов относительно «порядка проведения специальных конкурсов, формирования состава комиссии, прохождения собеседования на добропорядочность».
Во-первых, ни результаты тестирования, ни список кандидатов, допущенных к следующему этапу конкурса, не обнародовались на сайте НАПК. Вместо того чтобы комиссия утверждала одного победителя конкурса, она предлагала главе НАПК три кандидатуры на выбор. При этом количество членов и состав конкурсной комиссии оставались неопределенными, что говорит о чрезмерной дискреции.
«С одной стороны, это создавало риски изменения личного состава или количества комиссий для каждого конкретного конкурса, и таким образом влияние представителей Общественного совета при НАПК в конкурсной комиссии в отдельных случаях могло быть ослаблено, — отмечают аудиторы. — С другой стороны, такая практика потенциально позволяла создавать специальные конкурсные комиссии под конкретные конкурсы».
Во-вторых, Положение предусматривает, что заседание конкурсной комиссии правомочно, если в нем приняли участие «более половины от общего состава комиссии». А «решение конкурсной комиссии считается принятым, если за него проголосовало большинство от присутствующих на заседании». Это означает, что менее половины утвержденного состава конкурсной комиссии потенциально могут принять решение по любому вопросу. Что нонсенс!
В-третьих, открытые конкурсы на должности руководителей отдельных структурных подразделений НАПК преимущественно не проводились. НАПК злоупотребляло процедурами перевода вместо проведения открытых конкурсов. Более того, «комиссия получила конфиденциальное уведомление о примерах, свидетельствующих о недостаточной беспристрастности членов конкурсной комиссии при проведении определенных открытых конкурсов».
При этом глава НАПК в февральском интервью ZN.UA без тени смущения заявил, что «реформа госслужбы сейчас практически не работает. И единственная институция в государстве, где еще продолжаются конкурсы, — это НАПК».
Вся система управления Новикова шита белыми нитками. Подытоживая, заметим, что «Управление и организационная способность Национального агентства» — единственный объект оценки аудиторов, который набрал только 48% «плюсов», получив, по сути, оценку «неуд» (смотрите 9-й объект критериев).
НАПК как функция. Напористая, но с неразрешенным конфликтом интересов в отношениях с Банковой и Кабмином
Выстраиваясь по лекалам Новикова изнутри, НАПК выполняло свои непосредственные внешние функции. Речь в первую очередь о проверках деклараций и образа жизни чиновников всех уровней, а также всесторонней организации системы предотвращения коррупции в органах государственной власти. Надо признать, на пути НАПК встретилось немало гигантских валунов, которые Новиков либо доблестно сдвигал — и такое было, либо предусмотрительно обходил.
«Наиболее заметной попыткой ограничения полномочий НАПК стало решение Конституционного Суда Украины от октября 2020 года об отмене нескольких важных полномочий НАПК, в частности финансового контроля за активами и интересами государственных служащих, — вполне ожидаемо зафиксировали в отчете аудиторы. — Решение КСУ серьезно подорвало правовую базу в сфере борьбы с коррупцией. Это привело к закрытию многочисленных уголовных и административных производств в отношении вероятных коррупционных или связанных с коррупцией правонарушений, в том числе и в сфере ответственности НАПК».
Менее чем через два месяца после решения КСУ, благодаря жесткой позиции НАПК и давлению общественности, уголовную ответственность за недостоверное декларирование парламент вернул. Но не в полном объеме: за незаконное сокрытие состояния сейчас предусмотрен только год лишения свободы. В этой достаточно дикой для цивилизованного государства истории, действительно, мало что зависело от Новикова и команды НАПК.
Как, впрочем, и в цепочке следующих форс-мажорных обстоятельств, на которые специфически реагировал парламент: сначала во время пандемии в 2020 году, поставив на паузу финансовую отчетность политических партий (а была ли реальная необходимость?), а затем — в 2022-м — на время военного положения, отменив декларирование и проверки деклараций. В том числе и при поступлении на госслужбу. Кстати, партийный кейс депутаты неожиданно быстро разблокировали буквально 23 августа (как утверждают наши источники в парламенте, принятию законопроекта 9419-1 поспособствовали один из вице-спикеров парламента, один из вице-премьеров и один из теперь уже бывших замов главы НАПК). А вот законопроект №9534 (о возвращении к декларированию и полным проверкам) сначала был технологично завален поправочным спамом, а сегодня проголосован в зале с убийственной правкой: реестр деклараций оставлен закрытым еще на год с возможностью для декларантов добровольно подать в НАПК заявление о персональном открытии декларации в течение этого года. Эта циничная медлительность власти красноречиво свидетельствует о том, как мы на самом деле стремимся в ЕС.
Антикоррстратегия — одновременно заслуга и проблема НАПК
Позиция и усилия НАПК в разработке, а потом и принятии государственной антикоррупционной стратегии и правительственной программы — европейский кейс. И он имеет все шансы заложить правильную основу предотвращения коррупции в органах государственной власти. Аудиторы согласились с тем, что команда НАПК разработала документ (речь о стратегии) высокого качества.
«Над антикоррупционной стратегией работали экс-заместитель главы НАПК Иван Пресняков и руководитель профильного департамента Дмитрий Калмыков. В работе над правительственной программой Преснякова сменил Андрей Вишневский. Они делали это максимально инклюзивным способом, — рассказывает наш источник в НАПК. — Привлекались международные эксперты, общественные организации, это был очень долгий, но важный процесс. Проблема только в том, что стратегия оказалась не на 100 процентов актуальной, так как долго не принималась ВР. Это попытались скорректировать в программе, над которой вместе с НАПК трудились 15 рабочих групп, но ее утверждение тоже демонстративно тормозили. Парламент опоздал на год, а потом еще на два месяца опоздал Кабмин».
В итоге программа к государственной стратегии на 2021–2025 гг. была принята только в марте 2023 года. Что уже не удивляет, правда? Потому что реальное отношение любой власти к борьбе с коррупцией стоит искать не в громких прожектах, основанных на пиаре и популизме, как, к примеру, недавняя инициатива президента приравнять коррупцию к госизмене (параллельно выбив системную основу у НАБУ), а в конкретных рутинных действиях власти. Которая, по своему обыкновению, на года растягивает то, что должно быть принято максимально быстро. В этом еще один выразительный месседж аудиторов НАЗК к украинскому обществу: смотрите и ищите глубже. Вовремя заметить риски и предотвратить появление коррупции всегда легче, чем потом доказать уже совершенное преступление и наказать за него.
«Смысл антикоррупционной стратегии не в том, чтобы решить все проблемы и за срок ее исполнения ликвидировать коррупцию, — продолжает источник. — Смысл в правильном целеполагании и технологическом раскладывании этих целей на действия в принятой правительственной программе — с определением сроков, исполнителей, бюджета и пр. У государства на руках сегодня технологическая карта, где видны все ответственные за детали и целостная картина. 18 августа была презентована открытая часть системы мониторинга реализации антикоррупционной стратегии. Можно зайти на сайт и по каждому министерству видеть динамику выполнения поставленных задач».
Так что антикоррупционным активистам стоит начинать утро с этого сайта, чтобы регулярно задавать правильные вопросы чиновникам. При этом, правда, не забывая и про НАПК. Потому что агентство, сильно увлекшись разработкой государственной стратегии, в 2020-м напрочь забыло о своей собственной. Что в контексте всего вышеперечисленного, сильно не комильфо.
Более того, по мнению аудиторов, «НАПК должно перенести акцент с периодического планирования антикоррупционных мер на создание действенной системы внутреннего антикоррупционного контроля в каждом государственном органе». А с внутренним контролем, как мы уже успели выяснить, внутри самого НАПК большие нерешенные проблемы. Это как раз о том, что, требуя идеальной чистоты от других, вымой пол у себя в доме.
Декларирование, «быстрые» проверки и холостой мониторинг образа жизни
Здесь, зацепившись за петлю, аудиторы снова вытянули длинную управленческую нить с методическими рекомендациями. «НАПК ввело новую процедуру так называемых «быстрых» проверок деклараций вместо надлежащего контроля правильности и полноты их заполнения, — констатирует комиссия. — Это вышло за пределы его законных полномочий и вызвало дублирование. НАПК классифицировало несколько других внутренних актов как рекомендации, пытаясь избежать общественного контроля и обязательной регистрации в Министерстве юстиции».
То же самое произошло в случае с положением о мониторинге образа жизни — процедуры с высоким уровнем вмешательства в приватность лиц, которых она касается. «Вместо того чтобы принять положение, как нужно было бы сделать, НАПК выдало рекомендации для своего персонала, — отмечают аудиторы. — Такая практика создала юридические риски для осуществления полномочий НАПК по финансовому контролю, что подрывает доверие к Национальному агентству». Это в ключевой-то функции агентства!
НАПК должно внимательно изучить предостережения заинтересованных сторон и инклюзивно определить и применить процедуру отбора деклараций для обязательной полной проверки (критерий 5.6.). «Последовательность такой проверки должна определяться на основе оценки рисков, а не расплывчатых рекомендаций».
На минном поле конфликта интересов: Ермак, Татаров и Ко
«Комиссия зафиксировала сомнительное управленческое решение главы НАПК: не использовать случайное автоматизированное распределение дел для верификации случаев конфликта интересов и других связанных с ними нарушений». (Кстати, с автоматическим распределением проверки деклараций — тоже проблема, комиссия указала на то, что процедура выписана так, что возможно ручное вмешательство). То есть, проще говоря, Новиков очередной методичкой наделил себя единоличным правом решать, кто из работников НАПК будет рассматривать дела, связанные с конфликтом интересов. Притом что вся система власти у нас построена на конфликте интересов, и предупредить коррупцию — это значит правильно и вовремя указать, где есть такой риск. Смело.
И уже до боли знакомое нам: «В течение периода оценивания НАПК отменило порядок по составлению административных протоколов по правонарушениям, связанным с конфликтом интересов и другими антикоррупционными ограничениями (например, подарки и несовместимость). Зато НАПК выдало три отдельные «методические рекомендации», в которых определено, как уполномоченные служащие НАПК должны выявлять соответствующие правонарушения, собирать доказательства и готовить административные протоколы о нарушениях. Регулирование этой процедуры с помощью «рекомендаций» лишает соответствующих должностных лиц правовой определенности и может привести к злоупотреблению полномочиями со стороны НАПК».
Объяснение управленческой стратегии Новикова, что вызывает у аудиторов еще большее беспокойство, может заключаться в том, что «такой подход используется для избежания потенциальной ответственности за ненадлежащее выполнение НАПК своих функций». «Комиссия не может согласиться с такой практикой, поскольку она ограничивает подотчетность НАПК и подрывает базовые принципы деятельности органов публичной власти», — ставит жирную точку в «диагнозе» аудит.
Комиссия выявила многочисленные случаи, когда НАПК не выполнило своих обязанностей в части мониторинга и предупреждения конфликта интересов. К этому перечню относятся дела Татарова, Иванисова, Витренко, Лероса, Ермака и др. (критерий 4.15.). Приведем два самых обсуждаемых в обществе и проанализированных аудиторами примера.
Кейс Татарова. «В марте 2021 года ЦПК обратился к заместителю главы ОПУ Олегу Татарову относительно возможного нарушения требований, связанных с конфликтом интересов. В 2020–2021 годах он проходил в уголовном производстве в качестве подозреваемого. Вместе с тем начались попытки вмешательства в осуществление уголовного производства в отношении Татарова, о чем неоднократно сообщало НАБУ. Свою роль в этом препятствовании сыграло и Государственное бюро расследований: оно провело досудебное расследование в уголовном производстве, в рамках которого были изъяты материалы судебного дела, что имело решающее значение для передачи уголовного производства против О.Татарова из НАБУ в СБУ», — описывают ситуацию аудиторы.
В то же время комиссия уточняет, что Татаров продолжал координировать деятельность правоохранительных органов, а его конфликт интересов решался только в отношении НАБУ, Генеральной прокуратуры и СБУ. Что касается других органов, в частности ГБР, такие решения не принимались. «ЦПК направил обращение по этим обстоятельствам в марте 2021 года, — уточняет аудит. — В ответ на это 17 марта 2021 года НАПК сообщило (письмо 33-02/14969/21), что будет осуществлять мониторинг и контроль за соблюдением соответствующих требований законодательства. В дальнейшем НАПК не информировало о принятых решениях или принятых мерах. Только в ответ на дополнительный запрос НАПК сообщило (письмо 92-02/69888-21 от 17.09.2021), что обратилось с запросами в ОПУ и ОГПУ и получило от них необходимую информацию и копии документов.
В письме НАПК также указано, что в ОПУ «приняты меры по устранению любой возможности взаимодействия с Генпрокуратурой, НАБУ и СБУ», а соответствующие полномочия были возложены на заместителя главы офиса президента Украины Смирнова в декабре 2021 года. «Однако из ответа следует, что отсутствие пересмотра полномочий Татарова в отношении других следственных органов, в том числе ГБР, вообще не исследовалось, — говорится в отчете. — Кроме того, НАПК не предоставило никакой оценки ключевым обвинениям, изложенным в обращении. К тому же Закон Украины «О предотвращении коррупции» не предусматривает такой меры решения конфликта интересов, как «устранение любой возможности взаимодействия» с кем-то. Поэтому возникает вопрос о законности и обоснованности решений НАПК во время проверки в принципе».
Аудиторы в этой связи обратили внимание на показательный ответ Новикова на вопрос в интервью журналисту издания «Слово и дело» касательно общего мониторинга НАПК конфликта интересов в случае с Татаровым:
«Слово и дело»: «Недавно было обнародовано расследование Михаила Ткача о праздновании дня рождения Олега Татарова. К нему пришел заместитель генпрокурора Алексей Симоненко, который, собственно, и забрал у НАБУ и САП дело Татарова и передал в Службу безопасности Украины в декабре 2020 года. Проверяете ли вы эти факты?»
Александр Новиков: «Мы не получали никаких обращений по этому поводу. Хочу подчеркнуть, что конфликт интересов будет существовать, если дружеские или любые другие отношения возникли до принятия решения о передаче дела Татарова в СБУ. Вы сами сказали, что Симоненко принял решение почти год назад. То есть тот факт, что он присутствовал на дне рождения Татарова через год, не может сам по себе указывать на конфликт интересов, даже по хронологическим причинам. Мы не можем начать мониторинг самостоятельно, потому что нет причин».
Кейс Ермака. «ЦПК отмечает, что в начале 2020 года в журналистском расследовании программы «Схемы» (Радио Свобода) сообщалось о возможном нарушении ограничений на получение подарков руководителем ОПУ Андреем Ермаком, который бесплатно пользовался частным самолетом для полета из Минска в Киев, — описывает ситуацию комиссия. — ЦПК обратился в НАПК относительно возможного нарушения требований Закона Украины «О предотвращении коррупции». В ответ на это обращение НАПК сообщило (письмо 31-02/13555/20 от 14.04.2020), что «осуществляется сбор фактических данных, на основании которых будет установлено наличие или отсутствие административного правонарушения, связанного с коррупцией».
Однако, по информации аудиторов, НАПК не прислало дальнейшей информации о результатах такой проверки. Тем временем сроки наложения административного взыскания истекли. По мнению комиссии, НАПК проверяло указанные обстоятельства необоснованно долго. Какие именно действия были приняты в рамках проверки, Центру противодействия коррупции не сообщили. «Соответственно, комиссия не может оценить, приняты ли уполномоченными лицами НАПК надлежащие действия для установления всех обстоятельств, необходимых для принятия решения».
Безусловно, ответы на все эти вопросы может дать сам Александр Новиков, назначивший в ручном режиме сотрудников НАПК, которые «неоправданно долго» проверяли дело Ермака, закрывали глаза на действия Татарова…, да на кого угодно, кто сегодня представляет власть. И к кому демонстрирует очевидную лояльность глава ключевого антикоррупционного органа Александр Новиков. Что, собственно, и зафиксировал внешний аудит. Именно поэтому у нас всегда могут быть подозрения.
И не только у нас. Вот сколько бы сегодня Новиков ни жал на камеру руки мэрам, подписывая меморандумы о сотрудничестве, они четко знают, что протокол НАЗК на мэров Чернигова и Ровно — это подача Новикова заинтересованной Банковой. Да, НАПК составило правильный протокол, а суд, отрабатывая схему, применив необоснованно строгое решение, отстранил мэров от должностей. Но, как говорится, теперь ясны нюансы.
НАПК как гарантия. Призванная держать законодательную рамку, но держащая паузу под давлением интересантов
Вся деятельность НАПК в первую очередь направлена на смену поведения чиновников. Конкурсы на госслужбу, декларирование имущества, мониторинг конфликта интересов, а также включение функции предотвращения коррупции внутри министерств, агентств и прочих учреждений должны системно ограничивать аппетиты тех, кто решил поправить материальное положение за счет взяток и откатов. Насколько это удалось институции под руководством Новикова, определил аудит, и попытались во всех взаимосвязях обозначить в своем повествовании мы.
Однако есть еще один уровень полномочий НАПК, который не в полной мере изучили аудиторы (методику аудита составлял и утверждал Кабмин), и который оказался распорошен по всем девяти объектам их оценки. Речь об антикоррупционной экспертизе проектов законодательных актов, которые принимает парламент. Ведь можно сколько угодно проверять декларации, писать стратегии и программы, но если народные депутаты приняли некачественный законодательный акт, то все исправно декларирующиеся чиновники будут выполнять правила заведомо коррупционного закона. И это, пожалуй, наиважнейший рычаг НАПК, с помощью которого антикоррупционная институция может влиять на поведение государственной системы в целом, ставить в здоровые рамки целые отрасли.
Алгоритм действий НАПК нормирует статья 55 профильного закона, внутреннее Положение НАПК, а также собственная методология. Для этого в агентстве было создано специальное управление, а также налажены связи с правительством. «НАПК удалось добиться внесения изменений в Регламент Кабинета министров и заставить Кабмин направлять проекты нормативных актов в НАПК на антикоррупционную экспертизу», — уточняют аудиторы.
Однако важно другое: отсутствие четкого механизма действий после получения от НАПК выводов антикоррупционной экспертизы законопроектов. То есть НАПК не может заставить министров и депутатов писать законы без заложенных туда коррупционных лазеек, а парламент — не принимать их. Власть может обратить внимание на замечания НАПК, а может и не обратить. Однако НАПК имеет в своих руках мощный инструмент — публичность. Для чего, собственно, у агентства есть собственная медийная площадка и Общественный совет (а, кстати, где он?). Но и здесь у Александра Новикова как-то не сложилось.
Скандальный законопроект 5655 как маркер для Новикова
Законопроект о градостроительной реформе — по сути, первый сигнал, который позволил общественности и медиа усомниться в правильности того, что происходит внутри НАПК. Мы достаточно написали об этой истории лоббизма без правил со стороны власти, однако буквально пунктиром обозначим хронологию роли в ней НАПК. Это архиважный кейс, так как коррупционная основа закладывается под целую отрасль, которая будет играть ключевую роль в поствоенном восстановлении.
Свои выводы на предмет коррупционных мин 5655 НАПК опубликовало еще в октябре 2021 года, буквально через три месяца после регистрации законопроекта. «Преодоление коррупции в этой сфере нуждается в разработке и принятии комплексной правовой основы для развития градостроительства, а также внедрения эффективной системы государственного контроля и надзора. Учитывая изложенное, необходимым шагом для минимизации коррупционных рисков в сфере градостроительства является принятие Градостроительного кодекса. Проект Закона содержит коррупциогенные факторы и требует доработки с учетом указанных рекомендаций», — резюмировали эксперты НАПК. И дали свои рекомендации, как все исправить.
Больше года строительное лобби во главе с ключевым автором 5655 главой партии «Слуга народа» Еленой Шуляк «выполняли рекомендации НАПК», спамили законопроект правками, активно проталкивая в зал. Все это на фоне очевидного невосприятия законопроекта основными стейкхолдерами — органами местного самоуправления, архитекторским сообществом и экспертами. В условиях полной непрозрачности лоббисты от власти изменили законопроект на 90 процентов, и профильный комитет, который синхронно накануне голосования возглавила Шуляк, утвердил второе чтение и назначил дату голосования в зале парламента. Все это активно освещалось в медиа, и за процессом точно наблюдал руководитель НАПК Новиков.
У которого, кстати, на руках результаты недавнего исследования НАПК о приоритетных отраслях для стратегического анализа коррупционных рисков. Где по результатам анализа сфер/отраслей по критерию вероятности коррупционных рисков определены три сферы публичного управления и экономики, коррупционные правонарушения в которых наиболее часто встречаются как предмет привлечения к ответственности или расследовательской журналистики. В тройке лидеров, помимо энергетики и энергосбережения, причастные к закону 5655 — государственное регулирование ведения бизнеса и земельные отношения.
Далее — детектив.
Александр Новиков, согласно Порядку НАПК, лично отвечающий за антикоррэкспертизу, предусмотрительно передает всю официальную часть коммуникации по 5655 своему недавно назначенному новому (ничего не подозревающему?) заму Андрею Вишневскому.
30 ноября 2022 года — НАПК за подписью Вишневского отправляет в комитет письмо с лаконичным выводом о том, что новая редакция проекта 5655 не соответствует антикоррупционной стратегии. Доработайте! И восемь страниц рекомендаций.
«Зеркало недели» ранее уже писало, что, согласно ст. 55 Закона Украины «О предотвращении коррупции», НАПК может по собственной инициативе взять переписанный законопроект на антикоррэкспертизу, что является основанием для остановки процедуры его рассмотрения или принятия сроком до десяти дней. При этом важно отметить: эксперты утверждают, что, согласно п.5 вышеупомянутого Порядка, эти десять дней могут быть достаточны только для мониторинга законодательного акта, тем более, если он переписан на 90 процентов. И если выявлены коррупционные нормы, то НАПК обязано взять законопроект на антикоррупционную экспертизу. И не важно, повторная она или нет, важно, что выявлены коррупционные нормы. Однако отсутствие четкой формулировки о повторной экспертизе в законе (а мы помним, что антикоррэкспертиза первого чтения 5655 проводилась), в случае если руководитель агентства имеет какие-то другие цели, кроме системного устранения коррупционных рисков, то НАПК, конечно, может и не проводить повторную экспертизу. Так или иначе — это точно предстоит уточнить законодателю, но профильный комитет во главе с Шуляк даже по результатам мониторинга НАЗК получил на руки 10 пунктов замечаний и рекомендаций.
При этом никакой публичной коммуникации НАПК на счет своей официальной позиции не ведет. Но так как парламентский процесс остается абсолютно закрытым, а депутаты уже говорят о назначенной дате голосования в зале, Национальный союз архитекторов Украины обращается в НАЗК с просьбой уточнить свою позицию.
8 декабря 2022 года — НАПК за подписью Вишневского дает ответ Союзу архитекторов, где уточняет, что по информации профильного комитета, заседание которого прошло в тот же день, замечания НАПК учтены, однако финальный вариант документа НАПК до сих пор не получило.
9 декабря 2022 года (за четыре дня до голосования) — «вице-премьер-министр по восстановлению Украины Александр Кубраков, проводя рабочую встречу с представителями посольств стран G7 и Евроделегации, акцентировал внимание именно на учете всех замечаний НАПК и подчеркнул важность того, что «ключевой антикоррупционный орган поддерживает эту реформу».
13 декабря 2022 года — парламент при поддержке голосов ОПЗЖ голосует 5655. В тот же день петиция президенту с требованием ветировать закон набрала 25 тысяч голосов.
14 декабря 2022 года — Александр Новиков в интервью НВ прямо заявил следующее: все выводы антикоррупционной экспертизы и рекомендации НАПК были полностью учтены. С точки зрения антикоррупционных механизмов НАПК не видит статей, которые создавали бы коррупционные риски. У НАПК нет вопросов к закону в том объеме, который анализировался антикоррэкспертизой.
А дальше — развязка.
26 декабря 2022 года — НАПК за подписью Андрея Вишневского дает ответ на повторный запрос НСАУ, уточняя, что финальную версию законопроекта НАПК получило только 9 декабря, то есть за четыре дня до голосования. Вишневский, указывая на нейтральность позиции НАПК (что нормально для антикоррупционного органа), уточняет, что представители НАПК не принимали участия на заседании комитета 8 декабря, а также не присутствовали в день голосования, а финальный текст, поданный на подпись президенту, до сих пор не опубликован.
«Поэтому, несмотря на распространенную информацию про учет замечаний и рекомендаций НАПК (со ссылками на предварительную информацию от членов комитета), — пишет Вишневский, — сделать окончательные выводы про степень учета своих замечаний и рекомендаций сейчас НАПК не имеет возможности».
То есть Новиков 14-го декабря имел такую возможность, а его зам 26-го — нет.
В то же время Вишневский, акцентировав внимание на невыполненном пятом пункте замечаний и рекомендаций, подтвердил, что в последнем варианте законопроекта, который был передан НАПК, большинство замечаний все-таки были учтены. Что такое большинство, в письме не уточняется, но можем уточнить мы. На тот момент «анализ финальной редакции, которая уже стала публичной, свидетельствовал о том, «что полностью учтенными можно считать только два замечания НАЗК (4 и 6), частично учтены пять замечаний (2, 3, 7, 8 и 9), остальные три вообще не учтены». Речь о замечаниях 1,5,10.
А теперь еще одна официальная цитата зама Новикова Андрея Вишневского, который через несколько месяцев был уволен уже по другому кейсу, где также осмелился озвучить отличную от главы НАПК позицию: «Национальное агентство всегда подчеркивало — и в своей публичной позиции на заседании комитета 28 ноября 2022 года, и в неформальной коммуникации с дипломатами стран «Большой семерки» (Александр Кубраков, читайте внимательно! — Авт.), что основным коррупционным риском этого закона считает его разработку недостаточно открытым и инклюзивным способом, с нарушением принципа прозрачности и учета общественного мнения, установленного Законом Украины «Об основах государственной регуляторной политики в сфере хозяйственной деятельности». Занавес!
Однако никаких публичных заявлений на этот счет НАПК, разумеется, не делало. Хотя Новиков при желании мог не только взять закон на повторную экспертизу, но даже обратиться к президенту с просьбой ветировать закон, механизмы которого регулируют одну из трех самых коррупционных сфер в стране. Тем более что в истории НАПК случались такие дерзкие случаи, кстати, зафиксированные аудиторами (критерий оценки 8.2). Почему этого не произошло? Возможно, ради укрепления основ ключевой для антикоррупционного блока институции, об этом захочет рассказать Андрей Вишневский? Как и о том, что делать в рамках единоначалия такой специфической институции, когда только руководитель знает, «как правильно» предотвращать коррупцию. Иначе — на выход! Потому что замы — дискреция главы НАПК. Проще говоря, его продолжение.
Пока Александр Новиков активно посещает мероприятия Мининфраструктуры, где автор 5655 Елена Шуляк на голубом глазу рассказывает «о прозрачных основах, на которых будет строиться будущее восстановление Украины». Включая «философию закона, который буквально прошит жестким принуждением коррумпированных местных властей навести порядок в градостроительной документации». Пани Елена, читайте рекомендации НАПК: «В редакции проекта Закона усиливается роль градостроительных условий и ограничений и нивелируется градостроительная документация на местном уровне». Однако рекомендации НАЗК, в том числе и в этой части, не были выполнены. Как бы мастерски вы не шили своими белыми нитками.
Как должна работать антикоррэкспертиза? «Институциональная способность НАПК в этом направлении очень слабая, — уточняет наш источник в НАПК. — Наличие всего лишь одного небольшого управления на таком обширном и сложном направлении не решает проблему, хотя и позволяет успешно помогать министрам и депутатам, которые обращаются к НАПК в процессе подготовки законопроектов. Нацагентство должно иметь достаточное количество глубоких экспертов во всех ключевых секторах. И процедуру нужно усовершенствовать — исключить правовую неопределенность и возможность двоякой трактовки норм, чтобы не возникало подобных ситуаций, как с 5655. Только прозрачный, инклюзивный подход, который должен помогать цели этого инструмента. Ресурсы управления антикоррэкспертизы должны быть в разы больше. Тогда НАПК станет одной из ведущих частей системы предотвращения коррупции с ее сдержками и противовесами, включая Минюст, Антикорркомитет ВРУ и экспертное управление аппарата парламента».
Выводы
Во-первых, пользу проведенного международной комиссией аудита НАПК трудно переоценить. Шокирующая информация, по сути, положила на лопатки действующего главу НАПК Новикова, и как многим кажется, «может подорвать основы институции». На первый взгляд. А на второй, более внимательный и глубокий, — это наш реальный мост в Европейский Союз. Когда мы можем читать правду, говорить правду и строить государство правды.
Во-вторых, совершенно очевидно, что самодержавное единоначалие в подобных структурах имеет свои большие риски. Так же, как и коллегиальность. И это тема для глобальной работы законодателей и аналитиков — назначать ли замов главе НАЗК руками Кабмина, менять ли методику при конкурсном отборе самого главы, давать дополнительный канал работникам внутри НАПК для информирования (вопрос кого?) о нарушениях главы (кстати, аудит отметил, что подобный канал внутренней коммуникации агентства полностью заблокирован Новиковым).
В-третьих, философия и миссия НАПК должны измениться с приоритета наказания на приоритет действенного предотвращения коррупции. НАПК — это не про дубину, которой нужно демонстративно размахивать, это система сложных инструментов, которая должна менять поведение чиновников и задавать здоровые рамки всем системам государственного управления.
