В наиболее развитых экономиках стран мира ключевую роль играют огромные городские агломерации, которые иногда формируют более половины годового ВВП.
Несмотря на их очевидные преимущества в виде экономического роста, объединенной системы транспорта и совместного планирования, в Украине вопрос агломераций традиционно является сложным.
О законодательном урегулировании агломераций задумались после начала децентрализации во время объединения общин в 2016-2019 годах. Тогда нардепы трижды пытались подавать законопроекты, которые должны были нормировать создание и функционирование агломераций. Однако до реального рассмотрения дело так и не дошло. Несмотря на это попытки формировать агломерации были, и иногда даже успешные.
Почему опыт формирования агломераций в Украине не является удачным? Что может помочь развивать это направление? Какие изменения нужны для развития агломераций? Попробуем разобраться.
Что такое агломерации и в чем с ними есть проблемы в Украине
В целом агломерацию очень упрощенно принято определять как скопление населенных пунктов с большим городом-центром. Однако в современном понимании понятие агломерации имеет несколько более широкое значение и означает не только взаимодействие города-центра и его спутников, но и максимальное использование общих ресурсов, оптимизацию инфраструктуры и даже совместное управление.
В Украине понятие агломерации официально закрепили в Государственной стратегии регионального развития (ГСРР) 2021-2027, где также определили семь потенциальных агломераций: Киевскую, Львовскую, Харьковскую, Одесскую, Днепровскую, Запорожскую и Криворожскую. В ДСРР определяют агломерации как скопление городов с общей численностью более 500 тысяч человек. В странах ЕС эта планка еще ниже — 250 тысяч.
В этом случае функциональные и экономические связи между городами образуются намного быстрее и органичнее законодательных норм и административно-территориальных реформ. Отсутствие законодательства не означает отсутствия агломераций, ведь фактически в Украине их уже очень много. Но взаимодействие между городами существует и без законодательных границ, хотя его эффективность нередко сомнительна.
На эту проблему и обращают внимание в ДСРР. Довольно часто агломерации в Украине имеют проблемы с неэффективным транспортным сообщением, высокую нагрузку на сеть инженерных коммуникаций, несбалансированность темпов застройки или обострение экологической ситуации. Кроме того, имеющаяся инфраструктура в агломерациях далеко не всегда отвечает современным потребностям объема маятниковых миграций.
Отсутствие нормативной базы и системной работы со стороны Кабинета министров в этом направлении тоже порождает ряд проблем, таких как непонимание потребности в образовании эффективных агломераций в крупных городах и опасения поглощения в городах-спутниках. Модель функционирования агломераций может сильно варьироваться. В мировой практике есть примеры как создания отдельного муниципального органа для управления агломерацией, так и сотрудничества на основе соглашений, выстроенных между местными властями.
Агломерирование по-украински. Такой разный опыт
Города в Украине пытались создавать агломерации на уровне начальной законодательной базы, а именно законов «О сотрудничестве территориальных громад» и «Об ассоциациях органов местного самоуправления». На их основе в крупных городах — Одессе, Киеве и Львове — создавали агломерации. Правда, с разным успехом.
Самая уникальная ситуация была именно вокруг Одессы, где инициатива шла не от города, а от области. В 2011 году Одесская областная рада приняла стратегический план развития Одесской агломерации, в котором предлагалось разделить территории области на пять субрегионов, среди которых один (с центром в Одессе) является субрегионом агломерационного типа.
Для Украины это был первый прецедент попытки создать моноцентрическую агломерацию, однако навязывание агломерационного взаимодействия «сверху» не нашло поддержки у местных властей. Фактически до практической реализации стратегии так и не дошло.
Немного иная ситуация с Киевской агломерацией, которую образовали как фактически общественную организацию через добровольное объединение 19 органов местного самоуправления, включая Киев. В отличие от других крупных городов создать агломерацию в Киеве сложнее из-за статуса столицы и фактически отдельной административно-территориальной единицы.
В процессе децентрализации к Киеву не присоединяли никаких населенных пунктов, соответственно для объединения с другими громадами была выбрана модель добровольного участия как равных партнеров. Такой подход имеет свои преимущества и позволяет муниципалитетам постепенно выработать модель взаимодействия.
В рамках объединения Киевской агломерации определили формы взаимодействия, которые включают делегирование выполнения отдельных задач, реализацию совместных проектов, совместное финансирование коммунальных предприятий и создание новых, а также создание совместных органов управления. Такими органами являются совет и наблюдательный совет, где председательствует мэр Виталий Кличко. Такой подход тоже стал достаточно уникальным для Украины, но в отличие от Одессы в столице удалось запустить реальные процессы взаимодействия, поскольку инициатива исходила именно от местных советов.
Ученые такой тип агломерации называют «конурбацией», то есть полицентрическим агломерационным объединением. У этого подхода есть очевидные недостатки, поскольку он предусмотрен для городов, которые не только равны в правовом статусе, но и имеют относительное равенство в социально-экономическом плане. Несмотря на задекларированное равноправие, Киев имеет очевидное экономическое и социальное преимущество над городами-спутниками, которые в основном зависимы от столицы.
Соответственно из-за этого в агломерации может страдать долгосрочное планирование развития, поскольку оно должно учитывать реальную ситуацию, в которой города должны подстраиваться под агломерационный центр, что может потенциально создать напряженность и конкуренцию между органами местного самоуправления. Сейчас планирование является как раз самой большой проблемой Киевской агломерации, которая в основном концентрируется скорее на решении текущих вопросов, чем на стратегическом и детальном плане развития.
Как следствие, проблему с маятниковой миграцией не удается решить даже несмотря на формирование агломерационного взаимодействия. В ДСРР отмечается, что в столицу на работу приезжают более 560 тысяч жителей пригорода, то есть 32% населения всей Киевской области. Учитывая хронические проблемы самого Киева с общественным транспортом, ситуация с маятниковой миграцией ухудшается еще больше.
Самой перспективной сейчас же является Львовская агломерация, где по примеру Киева также создали ассоциацию органов местного самоуправления. Ключевым отличием Львова является наличие присоединенных во время децентрализации 2020 года населенных пунктов, которые автоматически вошли в ассоциацию. В декабре 2023 года еще 10 соседних общин подписали меморандум и станут равными членами Львовской агломерации.
Однако во Львове решили пойти немного дальше и создали стратегию развития агломерации на период до 2027 года, которая станет основой для ее дальнейшего формирования. Проект стратегии разрабатывали еще до начала полномасштабной войны с участием общин, области и экспертов из стран ЕС.
Основным положительным моментом является определение ключевых стратегических целей, которые прежде всего предусматривают налаживание четкого сотрудничества между громадами, что в украинских реалиях достаточно четко свидетельствует о перспективе дальнейшего существования агломерации. Второй стратегической целью определяют именно качество жизни, что включает транспортное сообщение, совместное управление отходами, развитие инфраструктуры, доступ к образованию и вопросы экологии. Это является основным отличием с Одесским стратегическим планом, который скорее концентрировался на чисто экономическом развитии.
В то же время следует отметить, что не все соседние громады согласились присоединиться к Львову, в частности из-за страха поглощения. И хотя этот страх в определенной степени преувеличен, он требует отдельной работы с местным самоуправлением со стороны как правительства, так и представителей агломераций.
Что нужно Украине для развития агломераций?
Формирование агломераций на законодательном уровне можно будет расценивать как следующий этап децентрализации. Однако сначала Украина должна четко разграничить полномочия между органами местного самоуправления и центральной властью, а также завершить процесс создания института префектов и наконец принять законопроект №4298, который будет регулировать местные госадминистрации. Для агломераций префекты могут стать именно той движущей силой, которая ускорит их формирование во всех регионах Украины.
Одной из основных функций глав государственных администраций (которые после реформы станут префектами) должна быть координация органов местного самоуправления и юридическая помощь. Вдобавок статус префектов, которые по логике реформы должны быть кадровыми госслужащими, а не политическими назначенцами, будет стимулировать и помогать им выступать как медиаторам в процессе формирования агломераций в случае возникновения спорных ситуаций.
Следующим этапом должна стать подготовка уже четко прописанной законодательной базы для формирования и функционирования агломераций, поскольку их закрепление в ДСРР не дает ответа на все необходимые вопросы. Хотя и сейчас законодательство позволяет громадам довольно широкое сотрудничество, формирование агломераций требует более четких норм.
Глава профильного подкомитета в Верховной Раде Виталий Безгин говорит, что новый законопроект может появиться уже в этом году.
«Вопрос агломераций, безусловно, актуален. В мире нет единой практики по регулированию агломераций, есть разные практики, но я являюсь сторонником законодательного обеспечения вопроса. Стоит ожидать новый проект в этом году, но сейчас мы немного наблюдаем за развитием этих тенденций в разных уголках Украины, особенно на Львовщине», — говорит Безгин в комментарии Движению ЧЕСТНО.
Пример Киева, Одессы и Львова свидетельствует, что несмотря на желание общины формируют агломерации скорее методом проб и ошибок, чем по четкой процедуре, определенной законом. Кроме того, с развитием сотрудничества между муниципалитетами возникнет потребность и в определении законодательных норм функционирования и управления в агломерациях.
Также нужна системная работа правительства с громадами в плане образования или присоединения к агломерациям. Их формирование не должно быть инициативой «сверху», стоит, чтобы это шло от самих громад. А для этого они должны четко осознавать преимущества такого объединения.
Вместе с тем еще более актуальным функционирование агломераций становится и из-за полномасштабной войны, ведь агломерационное взаимодействие может сыграть ключевую роль в послевоенном восстановлении.
