Байдена превзошел Зеленского в эпической битве реформ и одержал победу

В будущем Банковая потеряет контроль над БЭБ, она будет заменена независимым судом, а ее влияние на НАБУ может быть лишено. Это результат противоборства двух планов украинских реформ, предложенных Джо Байденом и Владимиром Зеленским.

Битва титанов

Эта битва заслуживает своего эпоса. Но мы вынуждены ограничиться кратким пересказом главных событий.

Три месяца назад, 15 сентября, Зеленский провел странное совещание с руководителями правоохранительных и антикоррупционных органов, Верховной Рады, правительства и своего офиса. Президентский сайт сообщил, что «участники совещания предложили подготовить концепт усиления устойчивости демократии в Украине», а Зеленский в ответ «отметил, что меры, которые будут содержаться в концепте, должны касаться абсолютно всего».

Прошло меньше недели — и 21 сентября Зеленский приехал в Вашингтон, чтобы передать этот концепт, уже готовый, Байдену. Об этом рассказал премьер Денис Шмыгаль 3 октября, когда документ был обнародован на сайте Кабмина.

Тем временем в Белом доме работали над собственным «списком приоритетных реформ» для Зеленского. Его подготовкой руководил Майк Пайл — заместитель по вопросам международной экономики советника президента США по нацбезопасности Джейка Салливана. Список был представлен 26 сентября в Брюсселе на заседании руководящего комитета Многосторонней координационной платформы доноров для Украины (Multi-agency Donor Coordination Platform for Ukraine).

28 сентября произошла символическая встреча двух документов — концепта Зеленского и списка реформ Байдена. Шмыгаль вручил концепт послу США Бриджит Бринк, а та вручила ему список. Тогда же Шмыгаль заявил, что «для реализации концепта планируем вместе со всеми нашими партнерами создать единый план реформ». 5 октября он повторил, что концепт — «это рамочный документ, который станет основой для дорожной карты реформ и в котором будут учтены предложения реформ от наших партнеров». То есть Банковая хотела, чтобы концепт Зеленского был главным планом реформ, а список Байдена — второстепенным, который Банковая учтет, если соизволит.

Финал битвы

Итог поединка двух документов стал известен 11 декабря, когда МВФ обнародовал письмо о намерениях, подписанное Зеленским, Шмыгалем, министром финансов Сергеем Марченко и главой Нацбанка Андреем Пышным, вместе с меморандумом об экономической и социальной политике. Это те реформы, которые Украина обязуется выполнить в следующем году. Под эти обязательства МВФ продолжит выплачивать транши по четырехлетней программе в объеме $15,6 млрд, которая была утверждена 31 марта 2023 г.

Было бы некорректно утверждать, что в меморандум вошли только реформы из списка Байдена, а реформы из концепта Зеленского были проигнорированы. Некоторые изюминки из концепта были отвергнуты в ходе переговоров, и МВФ в своем отчете о дискуссиях указал, что так делать нельзя.

Например, в концепте анонсировано «создание Суверенного Фонда Украины, который будет управлять стратегическими государственными активами». В отчете МВФ говорится, что «создание холдинговой компании из государственных предприятий на данном этапе является преждевременным ввиду финансовых и потенциальных рисков управления», вместо этого необходимо принятие законопроекта №5593-д о корпоративном управлении госпредприятиями.

Именно это записано в списке Байдена: «Принять закон о корпоративном управлении госпредприятиями (законопроект 5593-д) в соответствии с рекомендациями ОЭСР». И именно это украинская власть была вынуждена записать в меморандум: «К началу 2024 года будет принят законопроект (№5593-д), который приведет систему корпоративного управления госпредприятиями в широкое соответствие с Руководящими принципами ОЭСР по корпоративному управлению госпредприятиями».

Еще одна отвергнутая идея из концепта Зеленского — «приватизация государственных банков». В меморандуме обещано противоположное: «Все банки, контрольный пакет акций которых принадлежит государству, останутся под ответственностью Министерства финансов».

Перезапуск БЭБ

В то же время Байден по некоторым очень важным позициям получил даже больше, чем хотел в своем списке. Прежде всего это касается Бюро экономической безопасности — странного органа, который был создан в 2021 году. После конкурса его директором был назначен Вадим Мельник, который до того возглавлял Государственную фискальную службу. В апреле 2023 года он был уволен, затем четыре месяца и.о. проработал Эдуард Федоров и тоже был уволен, а на его место пришел новый и.о. — Андрей Пащук.

В список Байдена вошло требование в течение 18 месяцев начать реорганизацию БЭБ: «Провести открытый, конкурентный и основанный на профессиональных достижениях отбор нового руководства и обязательную переаттестацию персонала БЭБ. Создать авторитетный дисциплинарный комитет и заменить сотрудников, не соответствующих этическим и профессиональным стандартам».

В меморандуме это не откладывается на 18 месяцев. Структурным маяком на конец июня 2024 года записано обещание принять новый закон о БЭБ, который «будет направлен на создание правовой основы для работы БЭБ в целях (I) разработки открытого, прозрачного и конкурентного процесса отбора руководства и персонала; (II) ужесточения требований к отборочной комиссии; (III) внедрения контрактной системы для сотрудников; и (IV) разработки механизма аттестации персонала».

Тут ключевым моментом будет формирование конкурсной комиссии. Если западные друзья Украины добьются, чтобы в эту комиссию вошли международные эксперты, то Банковая может получить независимого директора БЭБ. И тогда уже нельзя будет использовать БЭБ в качестве ручного рычага влияния на бизнес.

Аудит НАБУ

В списке Байдена в числе приоритетов на ближайшие три месяца записано увеличить количество следователей НАБУ на 300 человек. 14 ноября Кабмин внес соответствующий законопроект, 21 ноября он был принят в первом чтении, 8 декабря — во втором и в тот же день подписан Зеленским. Предельная численность штата НАБУ увеличена с 700 до 1000 человек.

Однако для западных партнеров важно не только усилить возможности НАБУ, но и укрепить его независимость. Напомним, что с 6 марта 2023 года директором НАБУ является Семен Кривонос. Есть разные мнения, зависим ли он от Банковой.

И вот в меморандуме появляется структурный маяк на конец сентября 2024 года: «Как предусмотрено законом, внешний аудит эффективности НАБУ с участием трех независимых экспертов с международным опытом будет завершен и опубликован его отчет».

В законе записано, что аудит НАБУ проводится ежегодно. Однако, хотя НАБУ было создано более восьми лет назад (в апреле 2015 г.), но аудит в нем не проводился ни разу.

Наличие заключения аудита о неэффективности деятельности НАБУ и ненадлежащем исполнении обязанностей его директором, согласно закону, должно повлечь за собой увольнение директора и новый конкурс. Поэтому перспектива аудита может стать действенным стимулом к более эффективной работе и к большей независимости бюро от Банковой.

Новый ВАСУ вместо ОАСК

В числе приоритетов на 3-6 месяцев в списке Байдена записано «создать высший административный суд Украины (ВАСУ)» ввиду ликвидации Окружного административного суда Киева (ОАСК). Для этого — «принять закон о создании нового специализированного суда для рассмотрения административных дел против национальных государственных органов, укомплектованного надлежащим образом проверенными судьями».

Раньше в Украине уже был ВАСУ, затем вместо него был создан Кассационный административный суд в составе Верховного суда. Смысл нового ВАСУ не в том, чтобы вернуться к старой системе, а в том, чтобы этот суд рассматривал административные дела против центральных органов власти. Раньше такие дела рассматривал ОАСК. В декабре прошлого года США ввели санкции против главы ОАСК Павла Вовка за «вымогательство взяток в обмен на вмешательство в судебные и другие публичные процессы», после чего Верховная Рада быстро приняла закон о ликвидации ОАСК и создании вместо него Киевского городского окружного административного суда. Этот суд еще не заработал, и Вашингтон предлагает создать вместо него ВАСУ и укомплектовать его «надлежащим образом проверенными судьями». То есть тут тоже вырисовывается конкурсный отбор с международными экспертами в конкурсной комиссии, чтобы они выбрали такой ВАСУ, который будет совершенно независим от офиса Зеленского.

И меморандум, подписанный Зеленским, Шмыгалем, Марченко и Пышным, согласился удовлетворить это требование. Структурным маяком на конец июля 2024 года записано: «Мы примем закон о создании нового суда, который будет рассматривать административные дела против национальных государственных органов (например, НБУ, НАБУ, НАПК) судьями, прошедшими надлежащую профессиональную проверку на компетентность и честность при решающем голосе независимых экспертов с международным опытом». Если это будет сделано, то уже не получится возродить ОАСК под новой вывеской.

Конечно, меморандум — это еще не закон. Это обещания, которые Зеленский дал МВФ (и Байдену) в обмен на продолжение финансирования. А как они будут выполняться — это другой вопрос.