La propiedad estatal “de una nueva manera”: ¿puede el Estado robar menos y ganar más?

La reforma corporativa debería transformar al Estado ucraniano en un propietario y administrador eficaz de empresas. Para lograrlo, los altos directivos tienen más libertad. UNIAN está tratando de predecir en beneficio de quién utilizarán los funcionarios la libertad que reciben: para el Estado o para la suya propia.

El 5 de marzo, el presidente Volodymyr Zelensky firmó una ley que pretende “mejorar” el gobierno corporativo de las entidades legales en las que el Estado ucraniano es accionista o participante. Junto con otros proyectos de ley, este documento es parte de un “paquete” que desbloqueará 1.400 millones de dólares en asistencia financiera del Banco Mundial. La reforma corporativa no se pudo llevar a cabo durante 9 años, pero aquí lo hicieron en cuestión de semanas: los incentivos importan.

En Ucrania hay diferentes opiniones sobre este documento. Por un lado, Ucrania ha sido una RSS no ucraniana durante tres décadas, pero muchos elementos de la gestión de la propiedad estatal han permanecido prácticamente sin cambios desde entonces. Y eso es malo. Por otro lado, se han hecho muchos intentos de mejora y, como resultado, la política ucraniana con respecto a la propiedad estatal está "estancada" en algún punto intermedio, entre la "primicia" y los enfoques corporativos occidentales modernos.

Y recibí desventajas de cada sistema, no ventajas. La privatización tampoco siempre es una solución, porque en condiciones poco transparentes conduce a la venta no tanto de las empresas como de las tierras que las sustentan; es decir, conduce a la liquidación de industrias estratégicas enteras, porque las fábricas se reducen para metal.

Entonces, ¿la nueva reforma resolverá los problemas mencionados o creará más problemas? UNIAN buscó respuestas junto con expertos.

Todo salió según lo planeado, pero en la dirección equivocada.

Según los expertos, antes de la invasión a gran escala en Ucrania había más de 3.000 empresas estatales, que aportaban el 10% de la producción del país. En ellos participaron el 16% de todos los ucranianos con empleo oficial. Pero desde el punto de vista empresarial, los resultados no fueron muy impresionantes.

“La mayoría de las empresas no son productivas. En comparación, el rendimiento anual promedio sobre el capital de las empresas públicas y privadas en 2021 fue del 8 y el 0,3 por ciento, respectivamente. Sólo el 14 por ciento de las empresas estatales obtienen beneficios", afirma Denis Shemyakin, director del Equipo de Apoyo a las Reformas del Ministerio de Economía. "Las razones se esconden en el ineficaz sistema de gestión de las empresas y en las dificultades de regulación".

Eso es lo que se supone que debe lograr la reforma corporativa: hacer que las empresas estatales sean tan eficientes como las empresas del sector privado. En Occidente, una de las herramientas clave para mejorar el desempeño de las empresas estatales es el consejo de supervisión. Lamentablemente, en Ucrania prácticamente no hay ejemplos positivos de sus actividades.

Estos consejos a menudo se convierten en un instrumento de influencia de los oligarcas en la industria, porque a través de sus representantes se presionan los intereses de las empresas privadas y no de las estatales. O, como escriben los medios, simplemente dan a los miembros del consejo enormes salarios o “bonificaciones” (como en el caso de las empresas no rentables). La reforma pretende cambiar esto. Pero…. aumentando la libertad de estos consejos de supervisión.

Sin embargo, los expertos afirman que no todo es tan sencillo. Los soviéticos podrían haber trabajado mejor, pero el propio sistema se lo impidió. Porque en realidad estaba atrapado en algún lugar entre los sistemas de control soviético y occidental.

"A pesar de que los consejos podían tomar decisiones sobre una serie de cuestiones, por ley no estaban dotados de poderes clave y no tenían ninguna influencia real en el desarrollo de las empresas", continúa el Sr. Shemyakin, "por ejemplo, no podían nombrar y despedir a un gerente, asignar una remuneración nivelada, aprobar los planes anuales de desarrollo de las empresas. Todas estas funciones quedaron en manos del Gabinete de Ministros, lo que creó un conflicto de intereses. Los ministerios crean las reglas del juego y administran las empresas que operan de acuerdo con esas reglas”.

Es decir, según el experto, la “raíz del mal” está enterrada en el Gabinete de Ministros y es una manifestación de una centralización demasiado alta en el contexto de una escasez crítica de personal calificado para administrar cada empresa individual.

“El problema es que el gobierno no puede profundizar en las particularidades de cada empresa y gestionar eficazmente todos los activos estatales. Ningún ministerio tiene recursos para gestionar más de 3.000 empresas, añade el experto, por lo que los planes anuales estratégicos y financieros permanecen en los estantes durante meses e incluso años sin ser aprobados. La productividad de las empresas, su competitividad y, en consecuencia, sus ingresos presupuestarios se ven afectados”.

Andrey Shvadchak, asesor jurídico de Transparencia Internacional Ucrania, considera que la influencia excesiva del Estado y la corrupción son los principales problemas del sector público.

“La práctica demuestra que, básicamente, el Estado es un administrador y propietario ineficaz, lo que se refleja en el estado de abandono y los resultados financieros insatisfactorios de las empresas estatales. También crea espacio para la corrupción. Según los informes de la Oficina Nacional Anticorrupción de Ucrania, son los jefes de las empresas estatales los que en los últimos años siguen siendo antilíderes en cuanto al número de abusos de corrupción expuestos por el departamento”, dice el abogado.

La eliminación de todos los problemas anteriores se denomina reforma corporativa.

La esencia de la reforma: por cada “niño” hay una “mamá”

Hemos descrito el panorama general, pero ¿qué cambia exactamente esta reforma?

“Habrá pocos indicadores, pero cómo (las empresas - ed.) los alcanzarán, qué rentabilidad deberían tener, cuánto deberían crecer, esto lo deben decidir las propias empresas. Es muy similar a cómo funciona en los negocios: establezco indicadores clave de rendimiento para el gerente y el consejo de supervisión, y ellos mismos aprueban los planes de negocios sobre cómo alcanzarlos”, dijo el viceministro de Economía, Alexey Sobolev, responsable de esta reforma.

También pedimos a los expertos que explicaran la esencia de esta reforma en palabras sencillas, para que incluso la gente corriente alejada del sector de la administración pública (como usted y yo) entendiera de qué estamos hablando y por qué es tan importante. Y también para ver qué énfasis pondrán en sus valoraciones.

Andrey Shvadchak, asesor jurídico de Transparencia Internacional Ucrania, presta especial atención al papel cada vez menor del Estado en las empresas, de hecho, de propiedad estatal.

“La innovación clave es la privación del estado de funciones inusuales para él y la ampliación de los poderes de los consejos de supervisión para aprobar documentos estratégicos clave de las empresas, así como el nombramiento y despido de gerentes. Sin embargo, el gobierno conservará la autoridad para aprobar los planes financieros y estratégicos de empresas estatales clave, aunque no por más de tres años. Estamos hablando de sujetos que tienen monopolios naturales (por ejemplo, Ukrzaliznytsia) o cuyos beneficios superan los 50 millones de jrivnia”, proporciona más detalles el abogado.

Denis Shemyakin describe la esencia de la reforma de manera similar.

“La nueva ley amplía los derechos de los consejos de supervisión. Al mismo tiempo, el Estado conserva la función de propietario. Se está introduciendo el concepto de “política de propiedad estatal” y la autoridad del Gabinete de Ministros para aprobarla”, dice Shemyakin, “y el nombramiento de un administrador o la aprobación de planes estratégicos y financieros es competencia exclusiva del consejo de supervisión, en la medida de lo posible en tiempos de guerra”.

Como ejemplo práctico, describe una situación que conocemos por el dicho "donde hay muchas niñeras, hay un niño lisiado".

“El gobierno tenía varios miles de “niños” que necesitaban “cuidar”. Y ahora cada “niño” tiene su propia “mamá” (un consejo de supervisión con poderes reales). Pero esta “mami” no le roba responsabilidad. Ella muestra el camino a la “escuela”, pero el “niño” va y aprende por sí mismo: aprueba el curso que sigue el director de la empresa”, explica el experto sobre lo que cambiará durante la reforma.

Según él, los cambios abren oportunidades para atraer especialistas profesionales a puestos directivos: el Estado ahora podrá contratar directivos eficaces con salarios de mercado. Son estos “salarios de mercado” para empresas no rentables, e incluso durante la guerra, los que provocan la mayor crítica del público. Pero el experto insiste en que esto es algo positivo.

“Creo que este es un paso muy positivo para las empresas estatales. Esta es una oportunidad para atraer directivos productivos con experiencia real en la gestión de empresas exitosas”, confía el experto. "Además, se está arreglando el sistema de control interno: en lugar de comisiones de auditoría, habrá herramientas modernas: cumplimiento, gestión de riesgos, auditoría interna".

Sin embargo, por ahora el sistema de remuneración de los consejos de supervisión sigue siendo el mismo que antes de la reforma, es decir, poco transparente.

“La política de remuneración de los miembros de los consejos de supervisión no ha cambiado y depende de los ingresos anuales de la empresa estatal. Sin embargo, está previsto desarrollar un nuevo sistema de remuneración para los miembros de los consejos de supervisión, que debería corresponder al nivel del mercado”, añade Denis Shemyakin.

Más libertad de gestión y KPI propios para cada empresa: esto parece útil. Pero si esta gestión funciona en beneficio de la empresa. Porque la libertad también aumenta los riesgos de corrupción. Según los autores de la reforma, habrá una política de propiedad especial y varias salvaguardias contra los abusos de la alta dirección.

Nueva política de propiedad y salvaguardias contra el abuso

Andrey Shvadchak, de Transparencia Internacional Ucrania, describe cómo funcionarían esos fusibles.

“Como medida preventiva contra el trabajo ineficaz del Consejo de Supervisión, se realiza una evaluación obligatoria de sus actividades al menos una vez cada tres años. El procedimiento para realizar la evaluación será aprobado por el gobierno, pero al mismo tiempo se deberán tener en cuenta los informes de actividad de consultores independientes”, explica. “Esto se sabrá más adelante, porque el gobierno será responsable de establecer salvaguardias respecto del establecimiento irrazonable de bonificaciones y recargos”.

El gobierno aún tiene que aprobar la política de remuneración de los miembros del consejo de supervisión y de los jefes de empresa.

“Es allí donde se regularán los montos máximos de bonificaciones y pagos adicionales. Sin embargo, la ley también establece que una persona no puede ser elegida miembro independiente del consejo de supervisión si su remuneración es su única o principal fuente de ingresos, añade el abogado. – Además, la reforma prevé la aprobación de la “Política de Propiedad del Estado”. Este es un documento que debería responder a la pregunta de por qué el Estado sigue siendo propietario de determinadas empresas y qué objetivos se fijan para ellas”.

Por tanto, ya estamos tocando el tema de la privatización. Incluso antes de la guerra a gran escala, no impresionaba por su eficacia, y ahora la perspectiva de grandes inversiones derivadas de la venta de empresas estatales obsoletas parece aún menos probable. Además, en la mayoría de los casos, durante la privatización, no se compra la empresa en sí, sino el terreno debajo de ella, y la planta o fábrica simplemente se corta en metal. Así, el país perdió industrias estratégicas enteras que alguna vez heredamos después del colapso de la URSS.

Por otro lado, las empresas estatales crónicamente no rentables que no funcionan y toman dinero y recursos de otros tampoco son una muy buena historia. Especialmente durante la guerra, cuando vamos con las manos extendidas por casi todo el mundo a cantar villancicos para tapar el “agujero” del presupuesto (casi la mitad del tamaño del presupuesto). Y una parte importante de estos fondos de los donantes se utilizará para financiar precisamente estas empresas estatales inútiles, costosas pero no rentables, y para pagos adicionales a la alta dirección y a los consejos de supervisión.

“La Política de Propiedad es un documento estratégico clave que contiene las razones por las que las empresas deben seguir siendo propiedad del Estado. Este documento establece el marco y define las expectativas para la gestión gubernamental y empresarial, es decir, dónde centrarse en producir los productos necesarios para el funcionamiento eficiente de la economía. Convencionalmente, tanto el gobierno como la dirección ya no dudarán de para qué debería trabajar la empresa estatal: producir armas o producir tractores”, asegura el director del Equipo de Apoyo a las Reformas del Ministerio de Economía, que, de hecho, apoya la reforma.

Andrei Shvadchak también apoya la idea misma de reforma, pero se muestra más escéptico sobre su implementación práctica. Al fin y al cabo, el Gabinete de Ministros aún no ha redactado ni presentado la “Política de propiedad”, que mostrará si se trata de una “zrada” o de una “victoria”. Sin embargo, el problema debe solucionarse y preferiblemente lo más rápido posible.

“La ausencia de un documento estratégico de este tipo ha llevado a una situación en la que en Ucrania hay miles de entidades comerciales en el sector público de la economía, pero cada segundo de ellas no funciona y sólo una de cada seis es rentable. Al mismo tiempo, las funciones del propietario de dichas entidades comerciales las desempeñan más de 80 órganos y departamentos”, afirma Shvadchak.

Elección sin elección

Los expertos coinciden en que la vida misma nos obliga ahora a resolver estos dilemas con el sector público. Ya no es posible esperar más, porque cada vez hay menos recursos y cada vez más problemas. Y ahora, además, hay incentivos por parte de los socios. La recepción de 1.400 millones de dólares del Banco Mundial depende de esta y otras leyes que deberían “descargar” al Estado, dejando bajo propiedad sólo empresas importantes y rentables. Se trata de una “zanahoria” que, si no se aplica la reforma, se convierte en un “palo”, porque será más difícil cerrar los “agujeros” en el presupuesto.

“Esta ley se viene preparando desde hace unos 9 años. Los cambios se hicieron con cuidado porque afectaron a muchas partes interesadas con sus propios grupos de presión. Los socios internacionales han acelerado este proceso y Ucrania se ha acercado a las mejores prácticas", asegura Denis Shemyakin. "Esta reforma está adaptando los principios de gobierno corporativo a los estándares internacionales de los países desarrollados. Lo que los socios internacionales esperaban de nosotros era transparencia en la gestión de las empresas estatales. Estos cambios fueron uno de los componentes del camino hacia la integración europea, una mayor cooperación con el FMI y el Banco Mundial, esto es un indicador del programa Plan para el Fondo para Ucrania”.

Sin embargo, también admite que la reforma corporativa aún está lejos de tener un “final feliz”.

“La reforma establece las condiciones fundamentales para un nuevo sistema de gestión. Pero su implementación en los estatutos y su implementación práctica tendrá un gran peso. Por tanto, esta ley es sólo el primer paso de un largo camino de transformación”, considera el experto.

Andrei Shvadchak también considera que es demasiado pronto para evaluar la reforma, aunque incluso la activación de este ámbito ya es buena.

“La aprobación de la ley es, en particular, la adaptación de nuestra legislación sobre la gestión de empresas estatales a las exigencias de la UE, y esto ya supone un impacto positivo desde el punto de vista de nuestro movimiento en la UE. Esperamos que la clasificación de las empresas estatales (división entre las que deben permanecer en propiedad estatal y las que deben venderse o liquidarse) atraiga inversión privada tanto en el desarrollo de estos activos como en el presupuesto”, evalúa el especialista las perspectivas. .

Pero también existen riesgos.

“El problema urgente es la falta de información pública sobre las empresas estatales. La cantidad insuficiente de datos reduce significativamente la transparencia del trabajo de las empresas estatales, complica el control público y promueve la corrupción, está seguro el abogado. "La nueva ley establece que los requisitos de transparencia y divulgación de información sobre las actividades de las empresas estatales se definirán en la Política de propiedad estatal y supervisaremos su implementación".

Es decir, la idea de una reforma corporativa en general no es mala. No sólo resuelve nuestros problemas de larga data con el “cordón” entre el pasado soviético y el futuro europeo, en el que toda nuestra industria estatal ha estado estancada durante más de 30 años. Pero también debería aportar dinero de los socios directamente al presupuesto, lo cual es extremadamente importante durante una guerra. Por supuesto, si éste y otros proyectos de ley del “paquete” del Banco Mundial se votan y firman a tiempo antes de que llegue la fecha límite.

Pero todo dependerá de la “Política de Propiedad del Estado” y otras decisiones de las autoridades. Como suele decirse, “el diablo está en los detalles”, y este es exactamente el caso. La reforma aún no ha recibido su implementación práctica por parte del Gabinete de Ministros, por lo que es difícil evaluar su impacto futuro como “traición” o “victoria”.

Lo único que nos confunde es que si el Banco Mundial no hubiera prometido transferirnos 1.400 millones para la reforma, lo más probable es que no hubiéramos empezado a resolver este problema. Y es precisamente esta “impotencia del Estado” durante la guerra lo que preocupa.