Los diputados del pueblo deben mejorar los mecanismos de examen anticorrupción a los que se someten los proyectos de ley en la Rada Suprema. Esto lo pide la Agencia Nacional para la Prevención de la Corrupción (NACP), que acompaña la iniciativa del gobierno de modificar la Ley de Prevención de la Corrupción (proyecto de ley de enmienda núm. 9457). El presidente del NAPC, Alexander Novikov, envió una carta a los legisladores unos días antes de dejar el cargo.
Tanto los ucranianos como los socios occidentales se dieron cuenta de lo importante que es la experiencia anticorrupción de alta calidad cuando discutieron la escandalosa “reforma” de la planificación urbana (núm. 5655) y la iniciativa de construir puertos marítimos en las orillas de los ríos (núm. 9664) del gobierno. Elena Shulyak, jefa del partido Siervo del Pueblo.
Lamentablemente, las propuestas contenidas en el proyecto de ley no eliminan, sino que añaden nuevos riesgos de corrupción durante el examen anticorrupción de la NACP.
¿Por qué no podemos luchar contra la corrupción?
Se puede crear la Oficina Nacional Anticorrupción ideal, la Fiscalía Especial Anticorrupción y el Tribunal Superior Anticorrupción, pero esto no ayudará si existen normas contra la corrupción a nivel legal.
Es el examen anticorrupción (en adelante, el examen) el que debe garantizar que no puedan surgir nuevos riesgos en las leyes, así como identificar y eliminar los riesgos existentes. Sin esto, es inútil esperar transparencia en los procesos gubernamentales, en particular en la recuperación futura.
La Ley de Prevención de la Corrupción ha sido modificada unas 70 veces en diez años. Pero el artículo clave 55 permanece sin cambios.
Por ejemplo, “el examen anticorrupción obligatorio lo lleva a cabo el Ministerio de Justicia de Ucrania, además del examen anticorrupción de los proyectos de ley presentados a la Verjovna Rada de Ucrania por los diputados del pueblo de Ucrania, que lleva a cabo el el comité de la Rada Suprema de Ucrania, cuyo tema es la lucha contra la corrupción”.
Según este artículo, ¿el Comité de Política Anticorrupción de la Verjovna Rada necesariamente lleva a cabo un examen de las iniciativas legislativas de los diputados del pueblo o no? De acuerdo con las reglas del idioma ucraniano, esta redacción es obligatoria. Pero en realidad todo queda a criterio del comité. Ésta es la primera inseguridad jurídica y esto supone un riesgo de corrupción.
¿Qué comprueba el comité correspondiente? Proyectos “presentados a consideración” de los diputados del pueblo. ¿Son estas ediciones iniciales? ¿O estos proyectos de ley en algún momento, incluidos los modificados, quedan irreconocibles para la segunda lectura, porque el proyecto de ley sigue siendo "presentado para su consideración" por los diputados del pueblo? De nuevo la inseguridad jurídica.
Según el Reglamento de la Verjovna Rada, el comité correspondiente no tiene autoridad para verificar proyectos después de cambios en la segunda lectura. Pero el Parlamento no ha cambiado el Reglamento a este respecto desde la época del traidor de Estado Yanukóvich. Y aunque ha aparecido una nueva ley, mantener este riesgo de corrupción al nivel del Reglamento es muy importante para alguien.
La norma según la cual la NACP tiene derecho a realizar un examen anticorrección de los “proyectos de actos jurídicos normativos presentados para su consideración” (Parte 5 del artículo 55) permite tres interpretaciones.
Por lo tanto, el comité anticorrupción debe realizar un examen de los proyectos "presentados para su consideración" y el NAPC - "presentados". Para la ficción esto no es tan importante, pero en derecho esta es una diferencia fundamental en los conceptos legales. ¿Puede la NACP verificar los proyectos que recién se están presentando para su consideración y que no han pasado a la categoría de ya presentados? ¿O deberían tratarse “introducido” e “introducido” de manera más amplia como sinónimos?
Bueno, la misma incertidumbre que con el comité anticorrupción: ¿solo las revisiones iniciales que se introducen, o en cualquier etapa de consideración y revisión? Por cierto, la NAPC interpreta esto exactamente de manera opuesta a la Rada Suprema. Señaló en su metodología (cláusula 2 del apartado II) que puede consultar todo en cualquier edición.
¿Cómo determina la NACP que se necesita un examen? La ley dice: “podrá realizar de oficio en la forma que ella misma prescriba”. Y no hay ninguna aclaración sobre cuándo la NACP está obligada a realizar un examen. A esto se le llama "poderes discrecionales excesivos e irrazonables", un factor típico de corrupción.
¿Cuántas veces puede la NACP examinar el proyecto durante su examen en la Rada Suprema, teniendo en cuenta que la iniciativa legislativa puede cambiar radicalmente y se pueden introducir modificaciones debido al riesgo de corrupción? La ley no proporciona una respuesta aquí.
La agencia nacional se negó a permitir que la Unión Nacional de Arquitectos de Ucrania realizara un examen de la “reforma” de planificación urbana (núm. 5655) para la segunda lectura. Sus argumentos: la primera edición ya ha sido comprobada, pero la ley no prevé un segundo examen. Pero esto contradice la ya mencionada Metodología NACP, que prevé la posibilidad de un nuevo examen. Sin embargo, la Metodología no es una ley y no existe responsabilidad por su violación.
Todo esto conduce al surgimiento de la corrupción: la autoridad puede cambiar libremente su posición en interés de los individuos sin ningún riesgo de responsabilidad. Técnicamente no infringe la ley.
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Los resultados del examen, incluido el examen público, están sujetos a la consideración obligatoria por parte del sujeto que expide el acto correspondiente (Parte 8 del artículo 55 de la Ley de Prevención de la Corrupción).
¿Cómo exactamente deberían considerarse y dentro de qué plazo? No hay una palabra sobre esto en la ley. Ni siquiera se estipula que las propias autoridades competentes deban establecer el procedimiento para dicha consideración.
¿Qué debería hacer, por ejemplo, la Rada Suprema con los resultados del examen de uno de los proyectos, si el Reglamento Parlamentario no tiene en cuenta en absoluto la existencia de tales documentos? Y este es un riesgo de corrupción muy importante, que permite a las autoridades actuar a su propia discreción e ignorar las conclusiones de los exámenes.
Por cierto, la ley ni siquiera prevé la publicación obligatoria de los resultados del examen de los proyectos de resolución del Gabinete de Ministros, y pueden ocultarse al público, todo a discreción del organismo que realizó el examen. Para los actos jurídicos reglamentarios existentes, se prevé dicha publicación (Parte 6 del artículo 55 de la Ley).
La regulación regulatoria del examen, cuyo propósito es identificar y eliminar los factores de corrupción en las leyes, es un conjunto de factores de corrupción.
La situación es absurda.
¿Cuáles son las posibilidades de cambiar esto?
La situación tendría que corregirse de acuerdo con la Estrategia Anticorrupción para 2021-2025, en la que entre los resultados estratégicos esperados se señala lo siguiente: “colisiones, lagunas y otros factores que inducen a la corrupción y que conducen a interpretaciones ambiguas, violación de el principio de seguridad jurídica y los riesgos sistémicos de corrupción en las áreas de prevención de la corrupción y áreas prioritarias definidas por el apartado 3 de esta Estrategia Anticorrupción” (inciso 2.1.3).
El mismo objetivo se encuentra en el Programa Estatal Anticorrupción desarrollado por la NACP y aprobado por el gobierno (subcláusula 1.1.3.3).
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Pero el logro práctico de tal objetivo como resultado de la implementación del Programa Estatal Anticorrupción es imposible. Todas ciertas medidas se relacionan exclusivamente con la eliminación de los riesgos de corrupción en “áreas prioritarias definidas por la Sección 3 de la Estrategia Anticorrupción”, y la Estrategia Estatal Anticorrupción... no prevé medidas para eliminar los riesgos de corrupción en las áreas anticorrupción. legislación sobre corrupción.
¿Qué propuso cambiar inicialmente la NAPC?
El proyecto elaborado por la Agencia Nacional para la Prevención de la Corrupción (N° 9457), presentado por el gobierno, no prevé la eliminación de los riesgos existentes antes mencionados. El principal cambio propuesto es una simple transferencia de autoridad para realizar exámenes obligatorios del Ministerio de Justicia a la NACP, según lo dispuesto por el Programa Estatal Anticorrupción.
Al mismo tiempo, el NAPC propone reducir sus poderes actuales privándose del derecho a realizar exámenes al considerar y finalizar iniciativas gubernamentales o presidenciales en el parlamento y dejando solo el derecho a verificar los proyectos de los diputados del pueblo (cambios en la parte 5 de Artículo 55 de la Ley de Ucrania "sobre la prevención de la corrupción").
He aquí una interesante iniciativa “anticorrupción”: al prepararlos para la segunda lectura, los borradores pueden incluir cualquier riesgo de corrupción a través de enmiendas, y el propio organismo especializado anticorrupción propone prohibirle interferir en la situación.
Además, una gran pregunta es la capacidad de NAPC para realizar trabajos cuyo volumen debería multiplicarse por diez.
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Sin embargo, actuar El presidente del NAPC, Artem Sytnik, está convencido de que no será necesaria una financiación presupuestaria adicional. Pero entonces surgirá la cuestión de la selectividad y la calidad de las inspecciones.
¿Qué ofrece NAPC ahora?
El jefe del NAPC, Alexander Novikov, envió sus propuestas al comité en enero de 2024, cinco días antes de dejar su cargo.
Propone presentar el artículo 55 de la Ley de Ucrania "Sobre la prevención de la corrupción", que no ha sido modificado durante tantos años, con una redacción completamente nueva.
NAPC propone dejar de lado los riesgos de corrupción al considerar las conclusiones del examen público y cuando la Agencia Nacional lleva a cabo un examen de los proyectos bajo consideración del parlamento.
El Comité Anticorrupción de la Verjovna Rada puede tener suerte. Si ahora se puede obligar a realizar un examen obligatorio de todos los proyectos de los diputados del pueblo, ahora el NAPC propone... hacerlo opcional.
La NAPC, según lo dispuesto por el Programa Estatal Anticorrupción, debería recibir la autoridad del Ministerio de Justicia para realizar exámenes anticorrupción obligatorios de las iniciativas legislativas gubernamentales y presidenciales.
Sin embargo, según las propuestas de la NAPC, el examen ahora obligatorio deja de serlo. Será obligatorio sólo "si, según los resultados del seguimiento de dicho proyecto de ley, se determina que contiene un factor de corrupción". Y esto contradice directamente el Programa Estatal Anticorrupción (Apéndice 2, subpárrafo 1.1.3.2.1), que establece la responsabilidad de la NACP de realizar un examen de todos los actos sometidos a la consideración del Gabinete de Ministros.
La NAPC no propone establecer a nivel legal el significado y contenido de “seguimiento”. Es decir, tenemos una ampliación de los poderes discrecionales (un factor que causa corrupción, según la clasificación de la Agencia Nacional): la NAPC podrá decidir manualmente si realiza un examen de los actos. Los riesgos aquí son enormes.
Si el organismo pertinente ya ha llevado a cabo un examen obligatorio, pero en interés de las personas "no notó" los riesgos de corrupción, entonces los ejecutores directos y la dirección que aprueba los resultados del examen pueden ser considerados responsables. Entre otras cosas, el Consejo Público adjunto participa en la realización de un examen de la NAPC, lo que proporciona un control adicional sobre las actividades de los funcionarios.
El seguimiento propuesto por la Agencia Nacional no es un examen durante el cual se debe analizar detalladamente el proyecto e identificar todos los riesgos presentes en el mismo. Será imposible probar violaciones de funcionarios que “no notaron” las normas de corrupción durante el seguimiento. Por lo tanto, es fácil construir un esquema de corrupción conveniente para el trabajo del organismo anticorrupción para drenar los exámenes: simplemente no se pueden llevar a cabo, citando los resultados del seguimiento. Y el Consejo Público ya no puede controlar el proceso, porque no se prevé su participación en el seguimiento.
Según las propuestas de la NAPC, la conclusión del examen de los proyectos de actos jurídicos reglamentarios considerados por el gobierno está sujeta a la revisión obligatoria por parte del desarrollador principal, quien está obligado a eliminar los factores de corrupción identificados. Suena genial, si no fuera por la continuación: si los factores de corrupción no se eliminan, entonces este organismo debe informar a la NACP sobre las razones, y el Gabinete de Ministros decide qué hacer a continuación. Una obligación tan opcional.
Se propone una norma imperativa que prohíba al gobierno considerar y aceptar proyectos que no hayan sido enviados para verificación a la Agencia Nacional. Es una buena innovación, pero al mismo tiempo la NAPC tiene el derecho de decidir si realiza un examen basándose en los resultados del seguimiento. En términos de lucha contra la corrupción, ¿qué diferencia hay por qué no se llevó a cabo el examen, porque el gobierno no envió documentos a la NACP o porque se acordó con la Agencia que los riesgos de corrupción no fueran "vistos"?
El examen de las leyes vigentes, las resoluciones del Gabinete de Ministros y los actos del Presidente, que debe ser realizado por el Ministerio de Justicia, está previsto en la Ley de prevención de la corrupción (artículo 55). Está previsto transferir estos poderes a la NAPC y ampliarlos a todas las regulaciones existentes.
Sin embargo, ¿cómo podrá la Agencia Nacional realizar eficientemente tales volúmenes de trabajo si los actos jurídicos normativos emitidos por los ministerios, otros órganos gubernamentales y los órganos de autogobierno local son decenas, si no cientos, de veces más que las leyes y reglamentos de los Estados Unidos? el Gabinete de Ministros?
No habrá trabajo eficaz con los recursos disponibles. ¿Quizás por eso la NAPC propone ampliar los poderes discrecionales eliminando los requisitos legales actuales para llevar a cabo dicho examen de acuerdo con el plan anual?
Parece positiva la propuesta de que el sujeto de la adopción de actos jurídicos normativos esté obligado a tomar medidas en un plazo de tres meses para eliminar los factores de corrupción identificados. ¿Pero no le otorga esto a la NAPC derechos demasiado amplios y desequilibrados?
La agencia nacional podrá, a petición propia y sin decisión judicial, dar instrucciones vinculantes al presidente de Ucrania, al parlamento, al gobierno y a otras autoridades. En los países democráticos existen tribunales para esto. Y lo interesante es que la NAPC no preveía la obligación de acudir a los tribunales con una reclamación administrativa.
Por último, está prevista la publicación obligatoria de los resultados del examen no sólo de las normas existentes, sino también de los proyectos. Pero hay un matiz: esto se aplica sólo a la NAPC, y no al Ministerio de Justicia ni al Comité Anticorrupción.
También se propone que la NAPC, el Ministerio de Justicia y el Comité Anticorrupción trabajen según una metodología única para realizar un examen, que será aprobada por la NAPC tras el acuerdo con los otros dos órganos. Esto está bien, pero hay que tener en cuenta que allí se puede introducir cualquier cosa, porque la ley ni siquiera estipula los requisitos básicos para la futura metodología.
Así, la NAPC no propone eliminar los riesgos existentes y pide al parlamento que añada otros nuevos.
El ex jefe de la Agencia Nacional Novikov, al dejar su cargo, expresó la esperanza de que "uno de los empleados de NAPC" se convirtiera en el nuevo jefe. Es decir, el ex subordinado de Novikov.
Las propuestas de ley enviadas al parlamento deberían convertir a la NAPC en un monopolista en la realización de exámenes y, al mismo tiempo, ampliar sus poderes discrecionales. La agencia nacional debería recibir una gran cantidad de nuevos derechos sin ninguna obligación de utilizarlos.
En palabras simples, el principal organismo anticorrupción puede convertirse en una "fábrica de velas". Y en modo manual funcionará para órdenes políticas cuando se trata de riesgos anticorrupción.
Y sin experiencia de alta calidad, es inútil esperar un éxito real en la lucha contra la corrupción en Ucrania.
