En las economías más desarrolladas del mundo, las enormes aglomeraciones urbanas desempeñan un papel clave y en ocasiones representan más de la mitad del PIB anual.
A pesar de sus evidentes ventajas en forma de crecimiento económico, sistema de transporte integrado y planificación conjunta, la cuestión de las aglomeraciones en Ucrania ha sido tradicionalmente compleja.
La regulación legislativa de las aglomeraciones se pensó después del inicio de la descentralización durante la unificación de comunidades en 2016-2019. Luego, los diputados del pueblo intentaron tres veces presentar proyectos de ley destinados a normalizar la creación y el funcionamiento de las aglomeraciones. Sin embargo, el asunto nunca llegó a ser considerado realmente. A pesar de esto, hubo intentos de formar aglomeraciones, y en ocasiones incluso se lograron éxitos.
¿Por qué la experiencia de formación de aglomeraciones en Ucrania no ha tenido éxito? ¿Qué puede ayudar a desarrollar esta dirección? ¿Qué cambios son necesarios para el desarrollo de las aglomeraciones? Intentemos resolverlo.
¿Qué son las aglomeraciones y cuáles son los problemas con ellas en Ucrania?
En general, una aglomeración se define de manera muy simplista como un grupo de asentamientos con un gran centro urbano. Sin embargo, en el sentido moderno, el concepto de aglomeración tiene un significado algo más amplio y significa no sólo la interacción del centro de la ciudad y sus satélites, sino también el máximo uso de recursos comunes, la optimización de la infraestructura e incluso la gestión conjunta.
En Ucrania, el concepto de aglomeración quedó oficialmente consagrado en la Estrategia Estatal de Desarrollo Regional (SRDS) 2021-2027, que también identificó siete aglomeraciones potenciales: Kiev, Lviv, Jarkov, Odessa, Dnieper, Zaporozhye y Krivoy Rog. El DSRR define aglomeraciones como un conjunto de ciudades con una población total de más de 500 mil personas. En los países de la UE, este listón es aún más bajo: 250 mil.
En este caso, los vínculos funcionales y económicos entre ciudades se forman mucho más rápido y de manera más orgánica que las normas legislativas y las reformas administrativo-territoriales. La ausencia de legislación no significa la ausencia de aglomeraciones, porque de hecho ya hay muchas en Ucrania. Pero la interacción entre ciudades existe sin límites legales, aunque su eficacia es a menudo cuestionable.
DSRR presta atención a este problema. Muy a menudo, las aglomeraciones en Ucrania tienen problemas con conexiones de transporte ineficientes, alta carga en la red de servicios públicos, tasas de desarrollo desequilibradas o empeoramiento de las condiciones ambientales. Además, la infraestructura existente en las aglomeraciones no siempre satisface las necesidades modernas del volumen de migraciones.
La falta de un marco regulatorio y de un trabajo sistemático por parte del Gabinete de Ministros en esta dirección también genera una serie de problemas, como la falta de comprensión de la necesidad de formar aglomeraciones efectivas en las grandes ciudades y el temor de Absorción en ciudades satélite. El modelo operativo de las aglomeraciones puede variar mucho. En la práctica mundial, hay ejemplos tanto de la creación de un organismo municipal separado para gestionar una aglomeración como de la cooperación sobre la base de acuerdos celebrados entre autoridades locales.
Aglomeración en ucraniano. Una experiencia tan diferente
Las ciudades de Ucrania intentaron crear aglomeraciones al nivel del marco legislativo inicial, es decir, las leyes "Sobre la cooperación de las comunidades territoriales" y "Sobre las asociaciones de gobiernos locales". Sobre esta base, se crearon aglomeraciones en las grandes ciudades: Odessa, Kiev y Lvov. Es cierto, con distintos grados de éxito.
La situación más singular se produjo en Odessa, donde la iniciativa no provino de la ciudad, sino de la región. En 2011, la Rada Regional de Odessa adoptó un plan estratégico para el desarrollo de la aglomeración de Odessa, que proponía dividir los territorios de la región en cinco subregiones, una de las cuales (con el centro en Odessa) es una subregión de tipo aglomeración.
Para Ucrania, este fue el primer precedente de un intento de crear una aglomeración monocéntrica; sin embargo, la imposición de una interacción de aglomeración "desde arriba" no encontró el apoyo de las autoridades locales. De hecho, la estrategia nunca llegó a implementarse en la práctica.
La situación es ligeramente diferente con la aglomeración de Kiev, que se formó como una organización pública de facto a través de la asociación voluntaria de 19 gobiernos locales, incluido Kiev. A diferencia de otras grandes ciudades, en Kiev es más difícil crear una aglomeración debido al estatus de capital y, de hecho, de una unidad administrativo-territorial separada.
Durante el proceso de descentralización, no se anexaron asentamientos a Kiev; en consecuencia, se eligió un modelo de participación voluntaria como socios iguales para la unificación con otras comunidades. Este enfoque tiene sus ventajas y permite a los municipios desarrollar gradualmente un modelo de interacción.
Como parte de la unificación de la aglomeración de Kiev, se determinaron formas de interacción, que incluyen la delegación de tareas individuales, la implementación de proyectos conjuntos, la financiación conjunta de empresas de servicios públicos y la creación de otras nuevas, así como la creación de órganos de gestión conjunta. . Estos órganos son el consejo y el consejo de supervisión, presididos por el alcalde Vitaliy Klitschko. Este enfoque también fue único en Ucrania, pero a diferencia de Odessa, en la capital fue posible iniciar verdaderos procesos de interacción, ya que la iniciativa surgió precisamente de los ayuntamientos.
Los científicos llaman a este tipo de aglomeración “conurbación”, es decir, asociación de aglomeración policéntrica. Este enfoque tiene desventajas obvias, ya que está destinado a ciudades que no sólo son iguales en estatus legal, sino también relativamente iguales en términos socioeconómicos. A pesar de la igualdad declarada, Kiev tiene una clara ventaja económica y social sobre las ciudades satélite, que dependen principalmente de la capital.
En consecuencia, debido a esto, la planificación del desarrollo a largo plazo en la aglomeración puede verse afectada, ya que debe tener en cuenta la situación real en la que las ciudades deben adaptarse al centro de la aglomeración, lo que potencialmente puede crear tensión y competencia entre los gobiernos locales. Ahora la planificación es precisamente el mayor problema de la aglomeración de Kiev, que se concentra principalmente en resolver los problemas actuales más que en un plan de desarrollo estratégico y detallado.
En consecuencia, el problema de la migración pendular no puede resolverse ni siquiera a pesar de la formación de una interacción de aglomeración. El DSRR señala que más de 560 mil residentes suburbanos vienen a trabajar a la capital, es decir, el 32% de la población de toda la región de Kiev. Teniendo en cuenta los problemas crónicos de Kiev con el transporte público, la situación de la migración de viajeros diarios está empeorando aún más.
La más prometedora en este momento es la aglomeración de Lviv, donde, siguiendo el ejemplo de Kiev, también se creó una asociación de gobiernos locales. La diferencia clave de Lviv es la presencia de asentamientos anexados durante la descentralización de 2020, que automáticamente se unieron a la asociación. En diciembre de 2023, 10 comunidades vecinas más firmaron un memorando y se convertirán en miembros iguales de la aglomeración de Lviv.
Sin embargo, Lviv decidió ir un poco más allá y creó una estrategia para el desarrollo de la aglomeración hasta 2027, que se convertirá en la base para su futura formación. El borrador de la estrategia se desarrolló incluso antes del inicio de una guerra a gran escala con la participación de las comunidades, la región y expertos de los países de la UE.
El principal punto positivo es la identificación de objetivos estratégicos clave, que en primer lugar prevén el establecimiento de una cooperación clara entre comunidades, lo que en la realidad ucraniana indica claramente la perspectiva de una mayor existencia de la aglomeración. El segundo objetivo estratégico es la calidad de vida, que incluye conexiones de transporte, gestión conjunta de residuos, desarrollo de infraestructura, acceso a la educación y cuestiones ambientales. Esta es una diferencia importante con el Plan Estratégico de Odessa, que más bien se centró en el desarrollo puramente económico.
Al mismo tiempo, cabe señalar que no todas las comunidades vecinas aceptaron unirse a Lviv, en particular por temor a la absorción. Y aunque este temor es hasta cierto punto exagerado, requiere un trabajo separado con el gobierno local tanto por parte del gobierno como de los representantes de las aglomeraciones.
¿Qué necesita Ucrania para desarrollar aglomeraciones?
La formación de aglomeraciones a nivel legislativo puede considerarse como la siguiente etapa de la descentralización. Sin embargo, primero Ucrania debe delimitar claramente los poderes entre los gobiernos locales y el gobierno central, así como completar el proceso de creación de la institución de prefectos y finalmente aprobar el proyecto de ley No. 4298, que regulará las administraciones estatales locales. Para las aglomeraciones, los prefectos pueden convertirse precisamente en la fuerza impulsora que acelerará su formación en todas las regiones de Ucrania.
Una de las principales funciones de los jefes de las administraciones estatales (que se convertirán en prefectos después de la reforma) debería ser la coordinación de los órganos de gobierno local y la asistencia jurídica. Además, el estatus de los prefectos, que según la lógica de la reforma deberían ser funcionarios de carrera y no designados políticos, los alentará y ayudará a actuar como mediadores en el proceso de formación de aglomeraciones en caso de situaciones controvertidas.
La siguiente etapa debería ser la preparación de un marco legislativo claramente definido para la formación y funcionamiento de las aglomeraciones, ya que su consolidación en el DSRR no responde a todas las preguntas necesarias. Aunque la legislación ahora permite a las comunidades cooperar de manera bastante amplia, la formación de aglomeraciones requiere estándares más claros.
El jefe del subcomité correspondiente de la Verjovna Rada, Vitaly Bezgin, afirma que este año podría aparecer un nuevo proyecto de ley.
“La cuestión de las aglomeraciones es ciertamente relevante. No existe una práctica única en el mundo para regular las aglomeraciones, existen diferentes prácticas, pero soy partidario del apoyo legislativo a esta cuestión. Este año deberíamos esperar un nuevo proyecto, pero ahora estamos observando levemente el desarrollo de estas tendencias en diferentes partes de Ucrania, especialmente en la región de Lviv”, dice Bezgin en un comentario al Movimiento HONEST.
El ejemplo de Kiev, Odessa y Lvov muestra que, a pesar del deseo de las comunidades, las aglomeraciones se forman más por prueba y error que por un procedimiento claro definido por la ley. Además, con el desarrollo de la cooperación entre municipios, será necesario determinar normas legislativas para el funcionamiento y gestión de las aglomeraciones.
El gobierno también necesita un trabajo sistemático con las comunidades en términos de educación o incorporación a aglomeraciones. Su formación no debe ser una iniciativa “desde arriba” sino que debe provenir de las propias comunidades. Y para ello, deben comprender claramente las ventajas de dicha asociación.
Al mismo tiempo, el funcionamiento de las aglomeraciones se vuelve aún más relevante debido a una guerra a gran escala, porque la interacción entre las aglomeraciones puede desempeñar un papel clave en la reconstrucción de la posguerra.
