В условиях огромного дефицита бюджета, когда государству нужно коммуницировать с бизнесом о неизбежности повышения налогов, власть закрывает глаза на нереформированную налоговую службу. А реформировать есть что, потому что сейчас практикуется ручной контроль и презумпция вины.
Тысячу лет назад на месте современной Львовской площади стояли Западные ворота, через которые киевские князья со своими дружинами шли походами на окружающие земли для сбора дани. Сейчас это почти центр столицы, над которым возвышается 24-этажное здание центрального аппарата Государственной налоговой службы (ГНС).
История налоговых отношений между государством и гражданами столь же стара, как и местность, где располагается штаб-квартира ГНС. Эти отношения никогда не были простыми. Чего только стоит убийство князя Игоря, который лишний раз хотел взыскать дань с древлян. Современные отношения между налогоплательщиками и теми, кто их собирает, остаются враждебными, хотя и обходятся без кровопролития.
В 2023 году предприниматели чаще всего жаловались Совету бизнес-омбудсмена на налоговые проблемы. Особенно болезненными для них являются блокировка налоговых накладных по НДС и возвращение проверок. Последние в глазах бизнеса превратились чуть ли не в карательный инструмент и способ взыскания «коррупционной дани».
В конце 2023 года правительство попыталось исправить эту ситуацию. В одобренной им Национальной стратегии доходов одним из первых шагов будущей реформы указано «возвращение доверия к налоговым органам». Тот же документ предусматривает повышение ряда налогов и предоставление ГНС доступа к банковской информации.
Правда, почти через полгода с момента одобрения стратегии власть не сделала ни одного шага в направлении перезагрузки налоговых отношений. Более того, в ГНС формально отсутствует человек, который бы получил мандат на внедрение изменений: служба уже третий год работает без полноценного главы. Почему отношения между налоговой и бизнесом могут существенно ухудшиться и можно ли это предотвратить?
Налоговые проверки
Подавляющее большинство жалоб бизнеса на деятельность ГНС касается блокировки налоговых накладных по НДС и проверок. Последние, по мнению предпринимателей, превратились в фискально-карательный инструмент государства, о чем, в частности, недавно сообщил Совет бизнес-омбудсмена (СБО).
Проверки задумывались как инструмент для выявления нарушений законодательства. Если предприниматель допустил нарушение, то налоговик составляет акт и доначисляет налог и/или штраф. Если же нарушения отсутствуют, об этом выдается справка.
Однако второй вариант почти не встречается. Доля проверок, по итогам которых у бизнеса находят нарушения, заметно растет. В 2020 году составлением актов заканчивались 53,2% внеплановых документальных проверок, в 2023 году — 75,1%. Для фактических и плановых проверок этот показатель достигал 90%.
Указанные цифры свидетельствуют не столько о том, что украинские предприниматели стали чаще нарушать законодательство, сколько о том, что налоговики пытаются найти нарушения любой ценой, отмечают в Совете бизнес-омбудсмена.
«В случае отсутствия нарушений представители бизнеса сообщили, что сталкивались с просьбами контролеров самостоятельно предоставить хотя бы какие-то мелкие нарушения, чтобы осуществить доначисления, так как закончить проверку без доначислений или штрафов нельзя», — говорится в исследовании СБО.
Эта ситуация показывает то, что предприниматели называют «презумпцией вины» плательщиков — предвзятое отношение фискалов к бизнесу как к потенциальным нарушителям закона.
«Налоговая воспринимает бизнес как врагов еще с советских времен. Тогда было принято считать, что предприниматели — это эксплуататоры, а не те, кто создает добавленную стоимость в экономике. На этой идеологии воспитывается большинство налоговиков и правоохранителей», — считает старший экономист CASE-Ukraine Владимир Дубровский.
Хотя налоговая настолько скрупулезно проверяет бизнес, госбюджет этого почти не ощущает. По подсчетам Совета бизнес-омбудсмена, поступления по итогам этих проверок в 2018-2023 годах не превышали 1% от всех доходов сметы страны. 99% платежей в бюджет бизнес делает добровольно.
Более половины актов проверок бизнес успешно оспаривает в судах, что подтверждает ошибочность некоторых претензий налоговиков. Это позволяет предпринимателям экономить на выплате доначисленных налогов и штрафов, но, в конце концов, они проигрывают.
Судебная волокита отнимает немало времени, усилий и средств. Эти расходы компании закладывают в стоимость своих товаров и услуг для конечных потребителей. Налоговики же не жалеют ресурсов на противостояние с бизнесом, что перегружает судебную систему однотипными делами и даже раздражает некоторых судей.
«Анализ судебной практики указывает, что налоговые органы считают нужным довести рассмотрение всех дел до Верховного Суда, имея собственную процедуру пересмотра своих решений — административное обжалование. Количество отказов в открытии кассационного производства свидетельствует о напрасной трате средств и времени налоговиков и судей», — говорится в ответе Верховного Суда на запрос СБО.
«Красный» или «зеленый»
Предприниматели, с которыми общалась ЭП, сетуют на формальный подход в работе налоговых органов, которые даже в технических ошибках бизнеса видят злой умысел.
«Например, компания имеет склад горючего по адресу улица Шевченко, 41а. Она делает ошибку в отчетности и пишет не «41а», а «41». Налоговая говорит, что бизнес скрыл склад. За это компании начисляют 1-2 миллиона гривен штрафа», — рассказал в подкасте ЭП бизнес-омбудсмен Роман Ващук.
По его словам, в понимании ГНС существуют только два состояния: «красное», когда допущено умышленное нарушение, и «зеленое», когда налогоплательщик действует в соответствии с законом. Однако нет «желтого» — права предпринимателя на техническую ошибку и возможности ее исправить, не подвергаясь доначислению или штрафам.
«В западных странах налоговики, когда видят ошибку в отчетности или декларациях, сначала сообщают о них плательщику звонком, смс, неформальным письмом, а затем, если ошибку не исправили, — официальным обращением. Только в случае игнорирования этих сообщений инициируются проверка и финансовые санкции», — говорит эксперт аналитического центра Союза украинских предпринимателей Мирослав Лаба.
В Украине место «желтого» занимает «серый» цвет: возможность плательщика «договориться» с контролером, чтобы он «не увидел» неточности или умышленного нарушения, добавляет Ващук. Видимо, поэтому ГНС в представлении бизнеса часто предстает коррупционной службой, а налоговые проверки ассоциируются с давлением и вымогательством взяток.
Налоговая под контролем
«Налоговики говорят, что дискреция (решение чиновником вопроса по собственному усмотрению) — это прямой путь к коррупции, поэтому они наказывают бизнес штрафами даже за технические ошибки», — рассказывает Ващук.
Правда, такое правило работает не всегда. Представители налоговой службы позволяют себе трактовать законодательство по своему усмотрению, если «цена» такой трактовки превышает риски попасть за решетку.
Пример этой дискреции бизнес ощутил в конце 2022 года, когда Министерство финансов неожиданно внесло изменения в работу системы автоматизированного администрирования НДС (известная как СМКОР). После этих изменений предприниматели начали сообщать о массовых блокировках налоговых накладных.
Особенность администрирования НДС предусматривает, что плательщики этого налога имеют право уменьшить свои обязательства перед государством на сумму уплаченного НДС, который закладывался в цене приобретенных ими товаров и услуг. Блокируя налоговые накладные, ГНС фактически блокирует оборотные средства предприятия.
СМКОР задумывалась для минимизации вмешательства чиновников в администрирование НДС и противодействия попыткам недобросовестных предпринимателей злоупотреблять операциями и уклоняться от уплаты налога или претендовать на бюджетное возмещение.
Однако после внесения изменений система начала работать в ручном режиме. В условиях, когда налоговые накладные бизнеса массово блокировались, появлялись посредники, которые предлагали «решить проблему» за определенное вознаграждение. Их работа даже попадала в поле зрения правоохранителей. В феврале 2023 года ГБР разоблачила на противоправной деятельности руководительницу налоговой Киева Оксану Датий.
Однако обычно такие злоупотребления не заканчиваются возбуждением уголовных дел. Как пояснил ЭП экс-сотрудник ГНС, правоохранители часто используют собранные материалы как инструмент шантажа для получения «отката».
Кроме руководительницы столичной налоговой, услуги бизнесу по разблокированию налоговых накладных предлагал и глава налогового комитета Верховной Рады Даниил Гетманцев. Он открыто призывал предпринимателей обращаться к нему со случаями необоснованной блокировки или другими жалобами на налоговые органы.
Собеседники ЭП в бизнес-кругах и парламенте отмечают, что именно Гетманцев курирует работу ГНС, по меньшей мере — в части блокировки налоговых накладных. Контроль за работой службы обеспечивает и то, что с мая 2021 года налоговая работает без полноценного главы. Почти все руководство ключевой для наполнения бюджета службы сейчас находится в статусе и. о.
«Статус „исполняющий обязанности“ позволяет контролировать работу целого органа. На позицию временных руководителей можно непрозрачно назначить нужных людей и так же непрозрачно и по формальным причинам таких людей можно уволить», — объясняет предприниматель и старший аналитик по налоговым вопросам Института социально-экономической трансформации Вячеслав Черкашин.
Сам Гетманцев отрицает, что контролирует работу налоговой. Свое влияние на ГНС он называет «парламентским контролем». «Ко мне обращается человек с проблемой. Называйте это как угодно, но я должен эту проблему решать, я депутат. Я не должен терпеть то, что человек не может найти что-то в налоговой и получает формальные отписки», — объяснял он в начале 2023 года.
Парламент действительно должен контролировать работу ГНС, но имеет ли смысл внешний контроль органа власти, которым управляет сам контролер, — вопрос риторический.
Что дальше
В конце 2023 года правительство утвердило Национальную стратегию доходов — план мероприятий, который должен уменьшить зависимость государства от внешнего финансирования.
Среди мер — повышение налогов для ФЛП, возвращение прогрессивной шкалы налогообложения доходов физлиц, предоставление налоговикам доступа к банковской информации бизнеса и граждан. Однако первым шагом должно стать возвращение доверия налогоплательщиков к ГНС. Эта мера действительно необходима, ведь без такого доверия выживание страны в условиях войны может оказаться под вопросом.
ЭП писала, что в 2024 году правительству необходимо найти около полутриллиона гривен для финансирования военных расходов. Преимущественно — на покупку оружия и выплаты военнослужащим, в частности новой выплаты в размере 70 тыс грн в месяц.
Поскольку международную помощь Украине запрещено тратить на войну, то, вероятно, для финансирования этих потребностей придется повышать налоги. В условиях, когда налоговикам доверяют лишь 13-19% бизнеса (опрос РБО), было бы наивно надеяться, что повышение ставок налогов может реально увеличить доходы бюджета, а не привести к тенизации экономики.
По данным собеседников издания в парламенте, правительство начнет активно искать дополнительные источники финансирования бюджета в июне, после пересмотра программы МВФ. До того времени вернуть доверие к налоговой службе вряд ли удастся. Хотя первый шаг на этом пути все еще можно сделать.
Год назад в Верховной Раде зарегистрировали законопроект, который предусматривает перезагрузку ГНС: избрание полноценного руководителя на прозрачном конкурсе с участием представителей международных организаций, а также проведение переаттестации ее работников. Интересно, что соавтором документа является Гетманцев.
Перезагрузку работы ГНС и избрание ее руководства поддерживает и бизнес.
«Важно наконец назначить настоящего руководителя ГНС, который будет заинтересован в развитии органа, а не держать и. о., который не несет персональной репутационной ответственности. Ассоциация много раз инициировала встречи с руководством ГНС, но не имела ни одной встречи», — сообщили в Европейской бизнес-ассоциации.
Без руководителя, наделенного мандатом на проведение изменений, эти изменения никогда не наступят. Если же ничего не менять, то отношения между налогоплательщиками и их сборщиками рискуют остаться столь же враждебными, как и тысячу лет назад. А тогда повышение налогового бремени ничем хорошим не закончилось.
