Госсобственность «по-новому»: сможет ли государство меньше воровать и больше зарабатывать

Корпоративная реформа должна превратить украинское государство в эффективного собственника и администратора предприятий. Для этого топ-менеджерам дают больше свободы. УНИАН пытается спрогнозировать, в чью пользу чиновники используют полученную свободу: государства или свою собственную.

5 марта президент Владимир Зеленский подписал закон, который, как заявлено, «совершенствует» корпоративное управление юридических лиц, акционером или участником которых является Украинское государство. Вместе с другими законопроектами, этот документ является частью «пакета», который разблокирует нам финансовую помощь от Всемирного банка на $1,4 миллиарда. Корпоративную реформу не могли провести 9 лет, а здесь справились за считанные недели — стимул решает.

В Украине есть разные мнения относительно этого документа. С одной стороны, Украина уже три десятилетия как не УССР, но многие элементы управления государственной собственностью с тех пор практически не изменились. И это плохо. С другой — попытки усовершенствований предпринимались уже много раз, и в результате украинская политика в отношении госсобственности «застряла» где-то посередине, между «совком» и современными западными корпоративными подходами.

И получила от каждой системы недостатки, а не преимущества. Приватизация — тоже не всегда выход, потому что в непрозрачных условиях ведет к продажам не столько предприятий, сколько земли под ними — то есть, ведет к ликвидации целых стратегических отраслей, потому что заводы режут на металл.

Так новая реформа решит упомянутые проблемы или создаст больше проблем? УНИАН искал ответы вместе с экспертами.

Все шло по плану — но не в ту сторону

По словам экспертов, до полномасштабного вторжения в Украине насчитывалось более 3000 государственных компаний, которые обеспечивали 10% производства в стране. В них было задействовано 16% всех официально трудоустроенных украинцев. Но с точки зрения именно бизнеса — результаты не очень впечатляли.

«Большинство предприятий — не продуктивные. Для сравнения — среднегодовая прибыль от собственного капитала частных и государственных предприятий в 2021 году составляла 8 и 0,3 процентов соответственно. Лишь 14 процентов госпредприятий получают прибыль, — утверждает Денис Шемякин, директор Команды поддержки реформ Минэкономики, — Причины скрыты в неэффективной системе управления компаниями и сложностях в регулировании».

Именно это и должна изменить корпоративная реформа — сделать государственные компании такими же эффективными, как и предприятия в частном секторе. На Западе одним из ключевых инструментов для улучшения работы госпредприятий является наблюдательный совет. В Украине же, к сожалению, практически нет положительных примеров их деятельности.

Такие советы часто становятся инструментом влияния олигархов на отрасль, потому что через их представителей лоббируются интересы не государственных, а частных компаний. Или, как пишут СМИ, просто выписывают членам советов огромные (как для убыточных предприятий) зарплаты или «бонусы». Реформа имеет целью это изменить. Но…. через увеличение свободы именно этим наблюдательным советам.

Впрочем, эксперты говорят, что не все так однозначно. Советы могли бы работать лучше, но сама система им в этом мешала. Потому что фактически застряла где-то между советской и западной системами управления.

«Несмотря на то, что советы могли принимать решения по ряду вопросов, по закону они не были наделены ключевыми полномочиями и не имели фактических рычагов влияния на развитие компаний, — продолжает господин Шемякин, — Например, они не могли назначать и увольнять руководителя, назначать уровень вознаграждения, утверждать годовые планы развития предприятий. Все эти функции оставались за Кабмином, что создавало конфликт интересов. Министерства создают правила игры и управляют предприятиями, которые по этим правилам работают».

То есть, по мнению специалиста, «корень зла» зарыт в Кабмине и является проявлением слишком высокой централизации на фоне критического дефицита квалифицированных кадров под управление каждым отдельным предприятием.

«Проблема в том, что правительство не может погружаться в специфику каждого предприятия и эффективно управлять всеми государственными активами. Ни одно министерство не имеет ресурсов, чтобы управлять 3000+ бизнесами, — добавляет эксперт, — В результате, стратегические и финансовые годовые планы лежат на полках месяцами и даже годами и остаются не утвержденными. Страдает производительность компаний, их конкурентоспособность и, как следствие, поступления в бюджет».

Чрезмерное влияние государства и коррупцию называет главными проблемами госсектора Андрей Швадчак, юридический советник Transparency International Ukraine.

«Практика показывает, что, в основном, государство — неэффективный менеджер и собственник, что отражается на запущенном состоянии и неудовлетворительных финансовых результатах госпредприятий. А также создает пространство для коррупции. Согласно отчетам Национального антикоррупционного бюро Украины именно руководители государственных предприятий в последние годы остаются антилидерами по количеству разоблаченных ведомством коррупционных злоупотреблений», — говорит юрист.

Устранение всех вышеуказанных проблем и заявлено как корпоративная реформа.

Суть реформы: каждому «ребенку» по «мамочке»

Мы описали общую картину, но что именно меняет эта реформа?

«Показателей будет немного, но как они (компании — ред.) их будут достигать, какая прибыльность у них должна быть, насколько они должны вырасти — это уже сами компании решают. Очень похоже, как в бизнесе работает: поставил руководителю и набсовету KPI, а они сами утверждают себе бизнес-планы, как их достичь», — заявлял замминистра экономики Алексей Соболев, который за эту реформу и отвечает.

Мы попросили экспертов тоже объяснить суть этой реформы простыми словами, чтобы даже далекие от отрасли госуправления, обычные люди (такие как мы с вами) поняли, о чем идет речь и почему это так важно. А также, чтобы посмотреть, какие акценты они сделают в своих оценках.

Андрей Швадчак, юридический советник Transparency International Ukraine, обращает особое внимание на уменьшение роли государства в, собственно, государственных компаниях.

«Ключевая новация — это лишение государства несвойственных ему функций и расширение полномочий наблюдательных советов по утверждению ключевых стратегических документов предприятий, а также назначение и увольнение руководителей. Правительство сохранит полномочия по утверждению финансовых и стратегических планов ключевых госпредприятий, однако, не дольше чем на три года. Речь о субъектах естественных монополий (например — Укрзализныци) или прибыль которых превышает 50 миллионов гривен», — предоставляет больше деталей юрист.

Денис Шемякин описывает суть реформы похожим образом.

«Новый закон расширяет права наблюдательных советов. В то же время, за государством остается функция собственника. Вводится понятие «политики государственной собственности» и полномочия Кабмина ее утверждать, — говорит господин Шемякин, — А назначение руководителя или утверждение стратегических и финансовых планов — исключительная компетенция наблюдательного совета, насколько это возможно в военное время».

В качестве практического примера он описывает ситуацию, которую мы знаем из поговорки «где много нянек, там дитя калека».

«У правительства было несколько тысяч «детишек», за которыми надо было «присматривать». А теперь у каждого «ребенка» есть своя «мамочка» (наблюдательный совет с реальными полномочиями). Но эта «мамочка» не крадет ответственность. Она показывает дорогу в «школу», но ходит и учится «ребенок» сам — утверждает курс, по которому идет руководитель предприятия», — объясняет эксперт то, что изменится в ходе реформы.

По его словам, изменения открывают возможности для привлечения профессиональных специалистов на руководящие должности — государство теперь сможет нанимать эффективных управленцев с рыночной зарплатой. Вот эти «рыночные зарплаты» для убыточных предприятий, да еще и во время войны, вызывают больше всего нареканий у общественности. Но эксперт настаивает, что это — позитив.

«Считаю, что это очень позитивный шаг для госкомпаний. Это возможность привлечь продуктивных управленцев с реальным опытом ведения успешных бизнесов, — уверен эксперт. — Дополнительно фиксируется система внутреннего контроля: вместо ревизионных комиссий будут современные инструменты — комплаенс, управление рисками, внутренний аудит».

Тем не менее, пока что система вознаграждений для набсоветов остается такой же, как была до реформы — то есть не очень-то и прозрачной.

«Политика вознаграждения членов наблюдательных советов не изменилась и зависит от годового дохода госпредприятия. Однако, планируется разработка новой системы вознаграждений для членов наблюдательных советов, которая должна соответствовать рыночному уровню», — добавляет Денис Шемякин.

Больше свободы для менеджмента и собственные KPI по каждому предприятию — это выглядит полезным. Но если этот менеджмент будет работать на пользу компании. Потому что свобода также повышает и коррупционные риски. По замыслу авторов реформы, там будет прописана специальная политика собственности и различные предохранители против злоупотреблений топ-менеджментом.

Новая политика собственности и предохранители против злоупотреблений

Андрей Швадчак из Transparency International Ukraine описывает, как такие предохранители будут работать.

«В качестве предохранителя неэффективной работы набсовета предусмотрено обязательное проведение оценки его деятельности не реже одного раза в три года. Порядок проведения оценки утвердит правительство, но, при этом, должны учитываться отчеты о деятельности от независимых консультантов, — объясняет он. — Это станет известно позже, ведь за установление предохранителей относительно необоснованного установления премий и доплат будет отвечать правительство».

Правительство еще должно утвердить политику вознаграждений членов набсовета и руководителей предприятий.

«Именно в ней урегулировать максимальные размеры премий и доплат. Однако в законе также предусмотрено, что лицо не может быть избрано независимым членом наблюдательного совета, если его вознаграждение является для него единственным или основным источником дохода, — добавляет юрист. — Кроме того, в рамках реформы предусматривается утверждение «Политики государственной собственности». Это документ, который должен дать ответ на вопрос, почему государство продолжает владеть теми или иными предприятиями, и какие цели перед ними ставятся».

Таким образом, мы уже касаемся и темы приватизации. Она и до масштабной войны не поражала результативностью, а сейчас перспектива больших инвестиций от продажи устаревших госпредприятий кажется еще менее вероятной. Кроме того, в большинстве случаев при приватизации покупают не само предприятие, а, скорее, землю под ним — а завод или фабрику просто режут на металл. Таким образом страна потеряла целые стратегические отрасли, которые нам когда-то достались после развала СССР.

С другой стороны, хронически убыточные государственные компании, которые и сами не работают, и у других деньги и ресурсы забирают — тоже не очень хорошая история. Особенно во время войны, когда мы ходим с протянутой рукой чуть ли не по всему миру, чтобы «наколядовать» на покрытие «дыры» в бюджете (размером почти в полбюджета). И значительная часть этих средств от доноров пойдет на финансирование именно этих непутевых дорогих, но убыточных государственных компаний, и на доплаты топ-менеджменту и наблюдательным советам.

«»Политика собственности» — это ключевой стратегический документ, который содержит обоснование, какие предприятия должны остаться в собственности государства. Этот документ устанавливает рамки и определяет ожидания для правительства и руководства предприятий, то есть, на чем сосредоточиться в производстве продукции, необходимой для эффективного функционирования экономики. Условно, и правительство, и менеджмент уже не будут сомневаться, на какую цель должно работать государственное предприятие — производить оружие или производить тракторы», — уверяет директор Команды поддержки реформ Минэкономики, который, собственно, реформу и поддерживает.

Андрей Швадчак тоже поддерживает саму идею реформы, но имеет более скептическое отношение к ее практической реализации. Ведь «Политика собственности», которая и покажет «зрада» это или «победа», все еще не написана и не представлена Кабмином. Впрочем, проблему решать надо и желательно как можно быстрее.

«Отсутствие такого стратегического документа обусловило ситуацию, когда в Украине насчитываются тысячи субъектов хозяйствования государственного сектора экономики, но каждое второе из которых неработающее, и только каждое шестое — прибыльное. При этом, функции владельца таких субъектов хозяйствования осуществляют более 80 органов и ведомств», — говорит господин Швадчак.

Выбор без выбора

Эксперты согласны, что сейчас решать эти дилеммы с госсектором нас заставляет сама жизнь. Ждать дольше уже нет возможности, потому что ресурсов все меньше, а проблем — все больше. А сейчас, к тому же, есть и стимулы от партнеров. От этого и других законов, которые должны «разгрузить» государство, оставив в собственности исключительно важные и прибыльные компании, зависит получение $1,4 миллиардов от Всемирного банка. Это — «пряник», который в случае невыполнения реформы превращается в «кнут», ведь закрывать «дыры» в бюджете будет труднее.

«Этот закон готовился около 9 лет. Изменения делались осторожно, ведь они влияли на многих стейкхолдеров со своими группами влияния. Международные партнеры ускорили этот процесс, и Украина приблизились к лучшим практикам, — уверяет Денис Шемякин, — Эта реформа — приведение принципов корпуправления к международным стандартам развитых стран. Прозрачность в управлении госкомпаниями — это то, чего от нас ожидали международные партнеры. Эти изменения были одной из составляющих на пути к евроинтеграции, дальнейшего сотрудничества с МВФ, Всемирным банком, это индикатор Плана для программы Ukraine Facility»».

Впрочем, он тоже признает что корпоративная реформа пока далека от «хеппи-энда».

«Реформа устанавливает фундаментальные условия для новой системы управления. Но большой вес будет иметь его воплощение в подзаконных актах и практическая реализация. Таким образом, этот закон — лишь первый шаг на большом пути трансформации», — считает эксперт.

Андрей Швадчак тоже считает, что пока рано давать реформе оценки, хотя даже активизация этого направления — это уже хорошо.

«Принятие закона — это, в частности, адаптация нашего законодательства по управлению госпредприятиями к требованиям ЕС, и это уже позитивное влияние с точки зрения нашего движения в ЕС. Мы ожидаем, что триаж госпредприятий (разделение на те, которые необходимо оставить в госсобственности, а какие — продать или ликвидировать), позволит привлечь частные инвестиций как в развитие этих активов, так и в бюджет», — оценивает перспективы специалист.

Но есть и риски.

«Насущной является проблема недостаточности публичной информации о госкомпаниях. Недостаточный объем данных существенно снижает прозрачность работы госпредприятий, усложняет общественный контроль и способствует коррупции, — уверен юрист. — Новый закон предусматривает, что требования к прозрачности и раскрытию информации о деятельности госпредприятий будут определяться в «Политике государственной собственности», и мы будем следить за их реализацией».

То есть, идея корпоративной реформы в целом неплохая. Она не только решает наши давние проблемы со «шпагатом» между советским прошлым и европейским будущим, в котором застряла вся наша государственная промышленность более чем на 30 лет. Но и должно привести прямо в бюджет деньги от партнеров, что во время войны крайне важно. Конечно, если этот и другие законопроекты из «пакета» от Всемирного банка проголосуют и подпишут вовремя, пока не наступил дедлайн.

Но все будет зависеть от «Политики государственной собственности» и других решений власти. Как говорится, «дьявол кроется в деталях» — и это именно тот случай. Реформа еще не получила своего практического наполнения от Кабмина, из-за чего и трудно оценить ее будущее влияние как «измену» или «победу».

Единственное, что смущает — если бы Всемирный банк не пообещал нам перечислить за реформу 1,4 миллиарда, то мы бы, скорее всего, так и не начали решать этот вопрос. И вот именно эта «государственная беспомощность» во время войны огорчает.