Demanio “in modo nuovo”: lo Stato può rubare meno e guadagnare di più?

La riforma societaria dovrebbe trasformare lo Stato ucraino in un effettivo proprietario e amministratore delle imprese. Per raggiungere questo obiettivo, ai top manager viene data maggiore libertà. L'UNIAN sta cercando di prevedere a vantaggio di chi i funzionari utilizzano la libertà che ricevono: lo Stato o la propria.

Il 5 marzo, il presidente Volodymyr Zelenskyj ha firmato una legge che si propone di “migliorare” la governance aziendale delle persone giuridiche di cui lo Stato ucraino è azionista o partecipante. Insieme ad altri progetti di legge, questo documento fa parte di un “pacchetto” che sbloccherà 1,4 miliardi di dollari in assistenza finanziaria da parte della Banca Mondiale. La riforma aziendale non poteva essere attuata per 9 anni, ma qui l'hanno fatta nel giro di poche settimane: gli incentivi contano.

Ci sono opinioni diverse riguardo a questo documento in Ucraina. Da un lato, l’Ucraina è ormai da tre decenni una SSR non ucraina, ma da allora molti elementi della gestione delle proprietà statali sono rimasti praticamente invariati. E questo è un male. D’altro canto, i tentativi di miglioramento sono stati fatti molte volte e, di conseguenza, la politica ucraina in materia di proprietà statale è “bloccata” da qualche parte nel mezzo, tra lo “scoop” e i moderni approcci aziendali occidentali.

E ho ricevuto svantaggi da ciascun sistema, non vantaggi. Anche la privatizzazione non è sempre una soluzione, perché in condizioni non trasparenti porta alla vendita non tanto delle imprese quanto dei terreni sottostanti - cioè porta alla liquidazione di intere industrie strategiche, perché le fabbriche vengono tagliate per metallo.

Quindi la nuova riforma risolverà i problemi citati o ne creerà di più? UNIAN ha cercato risposte insieme agli esperti.

Tutto è andato secondo i piani, ma nella direzione sbagliata

Secondo gli esperti, prima dell’invasione su vasta scala, in Ucraina esistevano più di 3.000 aziende statali, che fornivano il 10% della produzione del paese. Hanno coinvolto il 16% di tutti gli ucraini ufficialmente impiegati. Ma dal punto di vista aziendale i risultati non sono stati particolarmente entusiasmanti.

“La maggior parte delle aziende non sono produttive. In confronto, il rendimento medio annuo del capitale proprio delle imprese private e pubbliche nel 2021 è stato rispettivamente dell’8 e dello 0,3%. Solo il 14% delle imprese statali realizza profitti", afferma Denis Shemyakin, direttore del gruppo di supporto per le riforme del Ministero dell'Economia. "Le ragioni sono nascoste nell'inefficace sistema di gestione aziendale e nelle difficoltà di regolamentazione".

Questo è ciò che dovrebbe fare la riforma aziendale: rendere le aziende statali efficienti quanto quelle del settore privato. In Occidente, uno degli strumenti chiave per migliorare la performance delle imprese statali è il consiglio di sorveglianza. In Ucraina, purtroppo, non ci sono praticamente esempi positivi delle loro attività.

Tali consigli diventano spesso uno strumento di influenza degli oligarchi sull’industria, perché attraverso i loro rappresentanti si esercitano pressioni sugli interessi delle aziende private piuttosto che di quelle statali. Oppure, come scrivono i media, danno semplicemente ai membri del consiglio enormi stipendi o “bonus” (come per le imprese non redditizie). La riforma mira a cambiare questa situazione. Ma…. attraverso una maggiore libertà per questi consigli di vigilanza.

Tuttavia, gli esperti dicono che non tutto è così semplice. I sovietici avrebbero potuto lavorare meglio, ma il sistema stesso glielo ha impedito. Perché in realtà era bloccato da qualche parte tra il sistema di controllo sovietico e quello occidentale.

“Nonostante i consigli potessero prendere decisioni su una serie di questioni, per legge non erano investiti di poteri chiave e non avevano alcuna influenza effettiva sullo sviluppo delle aziende”, continua Shemyakin, “Ad esempio, non potevano nominare e licenziare un manager, assegnare una remunerazione di livello, approvare i piani di sviluppo annuali delle imprese. Tutte queste funzioni sono rimaste nelle mani del Gabinetto dei Ministri, il che ha creato un conflitto di interessi. I ministeri creano le regole del gioco e gestiscono le imprese che operano secondo queste regole”.

Cioè, secondo l'esperto, la “radice del male” è sepolta nel Gabinetto dei Ministri ed è una manifestazione di un'eccessiva centralizzazione in un contesto di grave carenza di personale qualificato per gestire ogni singola impresa.

“Il problema è che il governo non può approfondire le specificità di ciascuna impresa e gestire in modo efficace tutte le risorse statali. Nessun ministero ha le risorse per gestire più di 3.000 imprese, aggiunge l’esperto, di conseguenza i piani strategici e finanziari annuali restano sugli scaffali per mesi e persino anni e non vengono approvati. La produttività delle aziende, la loro competitività e, di conseguenza, le entrate di bilancio ne soffrono”.

L'eccessiva influenza dello Stato e la corruzione sono definiti i principali problemi del settore pubblico da Andrey Shvadchak, consulente legale di Transparency International Ucraina.

“La pratica dimostra che, fondamentalmente, lo Stato è un manager e proprietario inefficace, il che si riflette nella condizione di abbandono e nei risultati finanziari insoddisfacenti delle imprese statali. Crea anche spazio per la corruzione. Secondo i rapporti dell’Ufficio nazionale anticorruzione dell’Ucraina, sono i dirigenti delle imprese statali che negli ultimi anni sono rimasti anti-leader in termini di numero di abusi di corruzione denunciati dal dipartimento”, afferma l’avvocato.

L'eliminazione di tutti i problemi di cui sopra viene definita riforma aziendale.

Il succo della riforma: per ogni “bambino” c'è una “mamma”

Abbiamo descritto il quadro generale, ma cosa cambia esattamente questa riforma?

“Ci saranno pochi indicatori, ma come (le aziende - ndr) li raggiungeranno, quale redditività dovranno avere, quanto dovranno crescere: questo spetta alle aziende stesse deciderlo. È molto simile a come funziona negli affari: stabilisco i KPI per il manager e il consiglio di sorveglianza, e loro stessi approvano i piani aziendali su come raggiungerli”, ha affermato il viceministro dell’Economia Alexey Sobolev, responsabile di questa riforma.

Abbiamo anche chiesto agli esperti di spiegare l'essenza di questa riforma in parole semplici, in modo che anche le persone comuni lontane dal settore della pubblica amministrazione (come te e me) capissero di cosa stiamo parlando e perché è così importante. E anche per vedere che enfasi metteranno nelle loro valutazioni.

Andrey Shvadchak, consulente legale di Transparency International Ucraina, presta particolare attenzione al ruolo sempre minore dello Stato nelle società statali.

“L'innovazione chiave è la privazione dello Stato di funzioni insolite per esso e l'ampliamento dei poteri dei consigli di sorveglianza per approvare i documenti strategici chiave delle imprese, nonché la nomina e il licenziamento dei dirigenti. Il governo manterrà tuttavia il potere di approvare i piani finanziari e strategici delle principali imprese statali per un periodo non superiore a tre anni. Stiamo parlando di soggetti che godono di monopoli naturali (ad esempio Ukrzaliznytsia) o i cui profitti superano i 50 milioni di grivna", fornisce maggiori dettagli l'avvocato.

Denis Shemyakin descrive l'essenza della riforma in modo simile.

“La nuova legge amplia i diritti dei consigli di sorveglianza. Allo stesso tempo, lo Stato conserva la funzione di proprietario. Si sta introducendo il concetto di “politica della proprietà statale” e l’autorità del Consiglio dei Ministri di approvarla”, afferma Shemyakin, “E la nomina di un manager o l’approvazione dei piani strategici e finanziari è di competenza esclusiva del consiglio di sorveglianza, per quanto possibile in tempo di guerra”.

Come esempio pratico, descrive una situazione che conosciamo dal detto “dove ci sono molte tate, c’è un bambino storpio”.

“Il governo aveva diverse migliaia di “bambini” che dovevano essere “accuditi”. E ora ogni “bambino” ha la sua “mamma” (un organo di vigilanza con poteri reali). Ma questa “mamma” non ruba la responsabilità. Lei indica la strada per la “scuola”, ma il “bambino” va e impara da solo - approva il corso seguito dal capo dell'impresa”, spiega l'esperto cosa cambierà durante la riforma.

Secondo lui, i cambiamenti aprono opportunità per attrarre professionisti specializzati in posizioni di leadership: ora lo Stato sarà in grado di assumere manager efficaci con salari di mercato. Sono questi “salari di mercato” per le imprese non redditizie, e anche durante la guerra, a suscitare le maggiori critiche da parte del pubblico. Ma l'esperto insiste che si tratta di una cosa positiva.

“Penso che questo sia un passo molto positivo per le aziende statali. Questa è un'opportunità per attirare manager produttivi con una reale esperienza nella gestione di aziende di successo", è fiducioso l'esperto. "Inoltre, il sistema di controllo interno viene sistemato: al posto delle commissioni di audit ci saranno strumenti moderni: conformità, gestione del rischio, audit interno."

Per ora, però, il sistema di remunerazione dei consigli di sorveglianza resta lo stesso di prima della riforma, cioè poco trasparente.

“La politica retributiva per i membri dei consigli di sorveglianza non è cambiata e dipende dal reddito annuo dell’impresa statale. Tuttavia, si prevede di sviluppare un nuovo sistema di remunerazione per i membri dei consigli di sorveglianza, che dovrebbe corrispondere al livello del mercato”, aggiunge Denis Shemyakin.

Maggiore libertà di gestione e KPI propri per ciascuna azienda: sembra utile. Ma se questa gestione funziona a vantaggio dell'azienda. Perché la libertà aumenta anche i rischi di corruzione. Secondo gli autori della riforma ci sarà una speciale politica di proprietà e diverse tutele contro gli abusi da parte del top management.

Nuova politica di proprietà e tutele contro gli abusi

Andrey Shvadchak di Transparency International Ucraina descrive come funzionerebbero tali fusibili.

“A scopo preventivo contro l'inefficace operato dell'Organismo di Vigilanza, è prevista almeno una volta ogni tre anni una valutazione obbligatoria della sua attività. La procedura per effettuare la valutazione sarà approvata dal governo, ma allo stesso tempo si dovrà tenere conto dei rapporti di attività dei consulenti indipendenti”, spiega. “Questo lo si saprà più tardi, perché il governo sarà responsabile di stabilire misure di salvaguardia riguardo all’istituzione irragionevole di bonus e soprattasse”.

Il governo deve ancora approvare la politica di remunerazione dei membri del consiglio di sorveglianza e dei dirigenti delle imprese.

“È lì che verranno regolamentati gli importi massimi dei bonus e dei pagamenti aggiuntivi. Tuttavia, la legge prevede anche che una persona non possa essere eletta membro indipendente del consiglio di sorveglianza se la sua retribuzione costituisce la sua unica o principale fonte di reddito, aggiunge l'avvocato. – Inoltre, la riforma prevede l’approvazione della “Politica del Demanio”. Questo è un documento che dovrebbe rispondere alla domanda sul perché lo Stato continua a possedere determinate imprese e quali obiettivi sono fissati per loro”.

Quindi, stiamo già toccando il tema della privatizzazione. Anche prima della guerra su larga scala, non impressionava per la sua efficacia, e ora la prospettiva di grandi investimenti derivanti dalla vendita di imprese statali obsolete sembra ancora meno probabile. Inoltre, nella maggior parte dei casi, durante la privatizzazione, non viene acquistata l'impresa stessa, ma piuttosto il terreno sottostante - e l'impianto o la fabbrica vengono semplicemente tagliati in metallo. Pertanto, il paese ha perso intere industrie strategiche che una volta avevamo ereditato dopo il crollo dell’URSS.

D’altra parte, anche le aziende statali cronicamente non redditizie che non lavorano e prendono denaro e risorse da altri non sono una bella storia. Soprattutto durante la guerra, quando andiamo con le mani tese in quasi tutto il mondo a "carol" per coprire il "buco" del budget (quasi la metà del budget). E una parte significativa di questi fondi provenienti dai donatori verrà utilizzata per finanziare proprio queste società statali inutili, costose ma non redditizie e per pagamenti aggiuntivi al top management e ai consigli di vigilanza.

“La Politica sulla Proprietà è un documento strategico chiave che contiene la logica per la quale le imprese dovrebbero rimanere proprietà statale. Questo documento stabilisce il quadro e definisce le aspettative per il governo e la gestione aziendale, ovvero dove concentrarsi nella produzione dei prodotti necessari per il funzionamento efficiente dell’economia. Convenzionalmente, sia il governo che la direzione non avranno più dubbi sullo scopo per cui l’impresa statale dovrebbe lavorare: produrre armi o produrre trattori”, assicura il direttore del Gruppo di sostegno per le riforme del Ministero dell’Economia, che, di fatto, sostiene l’iniziativa riforma.

Anche Andrei Shvadchak sostiene l’idea stessa della riforma, ma è più scettico riguardo alla sua attuazione pratica. Dopotutto, la “Politica immobiliare”, che dimostrerà se si tratta di “zrada” o “vittoria”, non è stata ancora scritta e presentata dal Consiglio dei Ministri. Tuttavia, il problema deve essere risolto e preferibilmente il più rapidamente possibile.

“L’assenza di un documento così strategico ha portato ad una situazione in cui in Ucraina ci sono migliaia di entità imprenditoriali nel settore pubblico dell’economia, ma ogni secondo di queste non è lavorativo e solo uno su sei è redditizio. Allo stesso tempo, le funzioni del proprietario di tali entità commerciali sono svolte da più di 80 organi e dipartimenti”, afferma il signor Shvadchak.

Scelta senza scelta

Gli esperti concordano sul fatto che la vita stessa ci costringe ora a risolvere questi dilemmi con il settore pubblico. Non è più possibile aspettare a lungo, perché ci sono sempre meno risorse e sempre più problemi. E ora ci sono anche incentivi da parte dei partner. L’incasso di 1,4 miliardi di dollari dalla Banca Mondiale dipende da questa e da altre leggi che dovrebbero “scaricare” lo Stato, lasciando sotto la sua proprietà solo aziende importanti e redditizie. Si tratta di una “carota” che, se la riforma non viene attuata, si trasforma in un “bastone”, perché sarà più difficile chiudere i “buchi” di bilancio.

“Questa legge è in preparazione da circa 9 anni. Le modifiche sono state apportate con attenzione perché hanno influenzato molte parti interessate con i propri gruppi di pressione. I partner internazionali hanno accelerato questo processo e l’Ucraina si è avvicinata alle migliori pratiche – assicura Denis Shemyakin – Questa riforma sta portando i principi della governance aziendale agli standard internazionali dei paesi sviluppati. La trasparenza nella gestione delle aziende statali è ciò che i partner internazionali si aspettano da noi. Questi cambiamenti sono stati una delle componenti del percorso verso l’integrazione europea, l’ulteriore cooperazione con il Fondo Monetario Internazionale e la Banca Mondiale, questo è un indicatore del Piano per il programma Ucraina”.

Tuttavia, ammette anche che la riforma aziendale è ancora lontana da un “lieto fine”.

“La riforma pone le condizioni fondamentali per un nuovo sistema di gestione. Ma la sua attuazione statutaria e concreta avrà un grande peso. Pertanto, questa legge è solo il primo passo di un lungo percorso di trasformazione”, ritiene l’esperto.

Anche Andrei Shvadchak ritiene che sia troppo presto per valutare la riforma, sebbene anche l'attivazione di quest'area sia già buona.

“L’adozione della legge rappresenta, in particolare, l’adeguamento della nostra legislazione sulla gestione delle imprese statali ai requisiti dell’UE, e questo ha già un impatto positivo dal punto di vista del nostro movimento nell’UE. Ci aspettiamo che la selezione delle imprese statali (dividendole tra quelle che devono rimanere di proprietà statale e quelle che devono essere vendute o liquidate) attirerà investimenti privati ​​sia nello sviluppo di queste attività che nel bilancio", valuta le prospettive lo specialista .

Ma ci sono anche dei rischi.

“Il problema urgente è la mancanza di informazioni pubbliche sulle aziende statali. Una quantità insufficiente di dati riduce significativamente la trasparenza del lavoro delle imprese statali, complica il controllo pubblico e promuove la corruzione, ne è sicuro l'avvocato. "La nuova legge prevede che i requisiti di trasparenza e divulgazione delle informazioni sulle attività delle imprese statali saranno definiti nella politica sul demanio e noi ne monitoreremo l'attuazione."

Cioè, l'idea della riforma aziendale generalmente non è male. Non solo risolve i nostri problemi di vecchia data con il “intreccio” tra il passato sovietico e il futuro europeo, in cui tutta la nostra industria statale è bloccata da più di 30 anni. Ma dovrebbe anche portare i soldi dei partner direttamente nel bilancio, il che è estremamente importante durante una guerra. Naturalmente, se questo e altri progetti di legge del “pacchetto” della Banca Mondiale verranno votati e firmati in tempo prima della scadenza.

Ma tutto dipenderà dalla “Politica del Demanio” e da altre decisioni delle autorità. Come si suol dire, “il diavolo è nei dettagli” – ed è proprio così. La riforma non ha ancora ricevuto la sua attuazione pratica da parte del Consiglio dei Ministri, motivo per cui è difficile valutare il suo impatto futuro come “tradimento” o “vittoria”.

L'unica cosa che ci confonde è che se la Banca Mondiale non avesse promesso di trasferirci 1,4 miliardi per la riforma, molto probabilmente non avremmo iniziato a risolvere questo problema. E proprio questa “impotenza dello Stato” durante la guerra è sconvolgente.