Kiev, Lvov, Odessa: come e perché lì si formano (non) degli agglomerati

Nelle economie più sviluppate del mondo, gli enormi agglomerati urbani svolgono un ruolo chiave, a volte rappresentano più della metà del PIL annuo.

Nonostante gli evidenti vantaggi sotto forma di crescita economica, sistema di trasporto integrato e pianificazione congiunta, la questione degli agglomerati in Ucraina è tradizionalmente complessa.

La regolamentazione legislativa degli agglomerati è stata pensata dopo l’avvio del decentramento durante l’unificazione dei comuni nel 2016-2019. Poi i deputati popolari hanno provato tre volte a presentare progetti di legge che avrebbero dovuto normalizzare la creazione e il funzionamento degli agglomerati. Tuttavia, la questione non è mai stata presa in seria considerazione. Nonostante ciò, ci sono stati tentativi di formare agglomerati, e talvolta anche di successo.

Perché l’esperienza della formazione di agglomerati in Ucraina non ha avuto successo? Cosa può aiutare a sviluppare questa direzione? Quali cambiamenti sono necessari per lo sviluppo degli agglomerati? Proviamo a capirlo.

Cosa sono gli agglomerati e quali sono i problemi con loro in Ucraina

In generale, un agglomerato è definito in modo molto semplicistico come un insieme di insediamenti con un grande centro cittadino. Tuttavia, nella concezione moderna, il concetto di agglomerazione ha un significato un po’ più ampio e significa non solo l’interazione del centro città e dei suoi satelliti, ma anche il massimo utilizzo delle risorse comuni, l’ottimizzazione delle infrastrutture e persino la gestione congiunta.

In Ucraina, il concetto di agglomerazione è stato ufficialmente sancito nella Strategia statale di sviluppo regionale (SRDS) 2021-2027, che ha anche individuato sette potenziali agglomerati: Kyiv, Lviv, Kharkov, Odessa, Dnieper, Zaporozhye e Krivoy Rog. Il DSRR definisce gli agglomerati come un insieme di città con una popolazione totale di oltre 500mila persone. Nei paesi dell'UE questa soglia è ancora più bassa: 250mila.

In questo caso, i legami funzionali ed economici tra le città si formano molto più velocemente e in modo più organico rispetto alle norme legislative e alle riforme amministrativo-territoriali. L’assenza di legislazione non significa l’assenza di agglomerati, perché in Ucraina ce ne sono già molti. Ma l’interazione tra le città esiste senza confini legali, anche se la sua efficacia è spesso discutibile.

DSRR presta attenzione a questo problema. Molto spesso, gli agglomerati in Ucraina hanno problemi con collegamenti di trasporto inefficienti, carico elevato sulla rete di servizi pubblici, tassi di sviluppo sbilanciati o peggioramento delle condizioni ambientali. Inoltre, le infrastrutture esistenti negli agglomerati non sempre soddisfano le moderne esigenze in termini di volume dei pendolari migratori.

La mancanza di un quadro normativo e di un lavoro sistematico da parte del Consiglio dei Ministri in questa direzione solleva anche una serie di problemi, come la mancata comprensione della necessità di formazione di agglomerati efficaci nelle grandi città e i timori di assorbimento nelle città satellite. Il modello operativo degli agglomerati può variare notevolmente. Nella pratica mondiale, ci sono esempi sia della creazione di un ente municipale separato per gestire un agglomerato, sia della cooperazione sulla base di accordi costruiti tra le autorità locali.

Agglomerazione in ucraino. Un'esperienza così diversa

Le città ucraine hanno cercato di creare agglomerati a livello del quadro legislativo iniziale, vale a dire le leggi “Sulla cooperazione delle comunità territoriali” e “Sulle associazioni dei governi locali”. Sulla base, furono creati agglomerati nelle grandi città: Odessa, Kiev e Lvov. È vero, con vari gradi di successo.

La situazione più singolare si è verificata intorno a Odessa, dove l'iniziativa non è venuta dalla città, ma dalla regione. Nel 2011, la Rada regionale di Odessa ha adottato un piano strategico per lo sviluppo dell’agglomerato di Odessa, che proponeva di dividere i territori della regione in cinque sottoregioni, di cui una (con centro a Odessa) è una sottoregione di tipo agglomerato.

Per l’Ucraina, questo è stato il primo precedente di un tentativo di creare un’agglomerazione monocentrica, tuttavia, l’imposizione dell’interazione dell’agglomerazione “dall’alto” non ha trovato il sostegno delle autorità locali. In realtà, la strategia non è mai arrivata all’attuazione pratica.

La situazione è leggermente diversa con l’agglomerazione di Kiev, che è stata costituita come organizzazione pubblica de facto attraverso l’associazione volontaria di 19 governi locali, tra cui Kiev. A differenza di altre grandi città, a Kiev è più difficile creare un’agglomerazione a causa dello status di capitale e, di fatto, di unità amministrativo-territoriale separata.

Durante il processo di decentralizzazione, nessun insediamento è stato annesso a Kiev; di conseguenza, per l’unificazione con le altre comunità è stato scelto un modello di partecipazione volontaria come partner paritari. Questo approccio ha i suoi vantaggi e consente ai comuni di sviluppare gradualmente un modello di interazione.

Nell'ambito dell'unificazione dell'agglomerato di Kiev sono state determinate forme di interazione, tra cui la delega di compiti individuali, l'attuazione di progetti comuni, il finanziamento congiunto di imprese di pubblica utilità e la creazione di nuove, nonché la creazione di organi di gestione congiunti . Tali organi sono il consiglio e il consiglio di sorveglianza, presieduto dal sindaco Vitaliy Klitschko. Questo approccio è diventato piuttosto unico anche per l'Ucraina, ma a differenza di Odessa, nella capitale è stato possibile avviare veri e propri processi di interazione, poiché l'iniziativa è partita proprio dai consigli locali.

Gli scienziati chiamano questo tipo di agglomerazione “conurbazione”, cioè un’associazione di agglomerazione policentrica. Questo approccio presenta evidenti svantaggi, poiché è destinato a città che non sono solo uguali nello status giuridico, ma anche relativamente uguali in termini socioeconomici. Nonostante l’uguaglianza dichiarata, Kiev ha un evidente vantaggio economico e sociale rispetto alle città satellite, che dipendono principalmente dalla capitale.

Di conseguenza, la pianificazione dello sviluppo a lungo termine nell’agglomerazione potrebbe risentirne, poiché deve tenere conto della situazione reale in cui le città devono adattarsi al centro dell’agglomerazione, il che può potenzialmente creare tensione e concorrenza tra i governi locali. Ora la pianificazione è proprio il problema più grande dell’agglomerato di Kiev, che si concentra principalmente sulla soluzione dei problemi attuali piuttosto che su un piano di sviluppo strategico e dettagliato.

Di conseguenza, il problema della migrazione del pendolo non può essere risolto nonostante la formazione di interazioni di agglomerazione. Il DSRR rileva che vengono nella capitale per lavorare più di 560mila residenti suburbani, ovvero il 32% della popolazione dell'intera regione di Kiev. Considerando i problemi cronici di Kiev con i trasporti pubblici, la situazione della migrazione dei pendolari sta peggiorando ancora di più.

Il più promettente in questo momento è l’agglomerato di Lviv, dove, seguendo l’esempio di Kiev, hanno creato anche un’associazione di governi locali. La differenza fondamentale di Leopoli è la presenza di insediamenti annessi durante il decentramento del 2020, che hanno aderito automaticamente all’associazione. Nel dicembre 2023 altri 10 comuni vicini hanno firmato un memorandum e diventeranno membri paritari dell’agglomerato di Lviv.

Tuttavia, Lviv ha deciso di andare un po’ oltre e ha creato una strategia per lo sviluppo dell’agglomerato per il periodo fino al 2027, che diventerà la base per la sua ulteriore formazione. Il progetto di strategia è stato sviluppato ancor prima dell’inizio di una guerra su vasta scala con la partecipazione delle comunità, della regione e di esperti dei paesi dell’UE.

Il principale punto positivo è l’identificazione degli obiettivi strategici chiave, che prevedono innanzitutto l’instaurazione di una chiara cooperazione tra le comunità, che nelle realtà ucraine indica chiaramente la prospettiva dell’ulteriore esistenza dell’agglomerazione. Il secondo obiettivo strategico è la qualità della vita, che comprende i collegamenti di trasporto, la gestione congiunta dei rifiuti, lo sviluppo delle infrastrutture, l’accesso all’istruzione e le questioni ambientali. Questa è una grande differenza rispetto al Piano strategico di Odessa, che si concentrava piuttosto sullo sviluppo puramente economico.

Allo stesso tempo va notato che non tutte le comunità vicine hanno accettato di aderire a Lviv, soprattutto per paura di un assorbimento. E sebbene questo timore sia in una certa misura esagerato, richiede un lavoro separato con gli enti locali sia da parte del governo che dei rappresentanti degli agglomerati.

Di cosa ha bisogno l’Ucraina per sviluppare gli agglomerati?

La formazione di agglomerazioni a livello legislativo può essere considerata la fase successiva del decentramento. Tuttavia, l'Ucraina deve prima definire chiaramente i poteri tra i governi locali e il governo centrale, completare il processo di creazione dell'istituzione dei prefetti e infine adottare il disegno di legge n. 4298, che regolerà le amministrazioni statali locali. Per gli agglomerati, i prefetti possono diventare proprio la forza trainante che ne accelererà la formazione in tutte le regioni dell’Ucraina.

Una delle funzioni principali dei capi delle amministrazioni statali (che diventeranno prefetti dopo la riforma) dovrebbe essere il coordinamento degli enti locali e l'assistenza legale. Inoltre, lo status dei prefetti, che secondo la logica della riforma dovrebbero essere funzionari di carriera e non incaricati politici, li incoraggerà e li aiuterà a fungere da mediatori nel processo di formazione di agglomerati in caso di situazioni controverse.

La fase successiva dovrebbe essere la preparazione di un quadro legislativo chiaramente definito per la formazione e il funzionamento degli agglomerati, poiché il loro consolidamento nel DSRR non risponde a tutte le domande necessarie. Sebbene la legislazione ora consenta alle comunità di cooperare in modo piuttosto ampio, la formazione di agglomerati richiede standard più chiari.

Il capo della sottocommissione competente della Verkhovna Rada, Vitaly Bezgin, afferma che un nuovo disegno di legge potrebbe essere presentato già quest'anno.

“La questione degli agglomerati è sicuramente rilevante. Non esiste un’unica pratica al mondo per regolamentare gli agglomerati, esistono pratiche diverse, ma io sono un sostenitore del sostegno legislativo alla questione. Dovremmo aspettarci un nuovo progetto quest’anno, ma ora stiamo osservando leggermente lo sviluppo di queste tendenze in diverse parti dell’Ucraina, soprattutto nella regione di Lviv”, dice Bezgin in un commento al Movimento HONEST.

L’esempio di Kiev, Odessa e Lvov mostra che, nonostante il desiderio delle comunità, gli agglomerati si formano più per tentativi ed errori che per una procedura chiara definita dalla legge. Inoltre, con lo sviluppo della cooperazione tra comuni, sarà necessario determinare norme legislative per il funzionamento e la gestione degli agglomerati.

Il governo ha bisogno anche di un lavoro sistematico con le comunità in termini di istruzione o di adesione agli agglomerati. La loro formazione non deve essere un'iniziativa “dall'alto”; deve provenire dalle comunità stesse. E per questo devono comprendere chiaramente i vantaggi di tale associazione.

Allo stesso tempo, il funzionamento degli agglomerati diventa ancora più rilevante a causa di una guerra su vasta scala, perché l’interazione tra gli agglomerati può svolgere un ruolo chiave nella ricostruzione postbellica.