Quando negli ultimi mesi i media o i politici hanno parlato di lotta alla corruzione, hanno parlato soprattutto di indagini sulla corruzione o di casi giudiziari. E questo non sorprende: nel vortice della guerra, la richiesta da parte degli ucraini di una giusta punizione è cresciuta in modo significativo, sia quando si tratta di traditori o artiglieri dello stato, sia quando si tratta di corruttori.
Tuttavia, la questione della lotta alla corruzione è molto più ampia e copre molti più aspetti che possono garantire un successo reale in tale lotta. E qui non contano solo i risultati, ma anche la capacità di raggiungerli in generale, perché senza capacità non si può parlare di efficacia. È per comprendere le capacità dell’ecosistema anticorruzione che Transparency International Ukraine ha condotto un secondo studio sulla gestione e l’interazione degli organismi infrastrutturali anticorruzione, che copre quasi tre anni della loro attività (2021-2023). Quindi, in che modo le capacità delle agenzie anticorruzione corrispondono ai risultati?
Come abbiamo già accennato, l'efficacia della lotta alla corruzione viene notata principalmente sulla base delle informazioni su sospetti e condanne, ovvero nell'ambito coperto dal collegamento NABU-SAP-VAX. E qui è importante capire che la capacità di uno di questi organi influisce direttamente sulle capacità degli altri. E, di conseguenza, errori o ostacoli nelle fasi delle indagini o del processo causano una minore qualità delle decisioni nei casi di corruzione.
Tassi NABU elevati
L’Ufficio nazionale anticorruzione dell’Ucraina (NABU) è senza dubbio l’organismo anticorruzione più famoso del nostro Paese. È interessante notare che è stato l’Ufficio di presidenza a mostrare la crescita maggiore nella nostra valutazione: rispetto ai dati del 2020, gli indicatori di capacità dell’autorità sono aumentati da 3,6 a 4,3 punti su cinque possibili. E questa è già una valutazione piuttosto alta.
Questo punteggio è stato influenzato principalmente dall'assenza di problemi evidenti con la gestione. E nonostante lo scoppio di una guerra su vasta scala e la sospensione dei lavori della commissione per più di sei mesi, si è svolto il concorso per la scelta del nuovo direttore della NABU. È durato meno di un anno che, seppur lungo, rispetto, ad esempio, alla concorrenza della Procura specializzata anticorruzione (SAP), è stato un grande passo avanti. Pertanto, dopo la nomina di Semyon Krivonos a capo dell’Ufficio di presidenza nel marzo 2023, NABU e SAPO hanno rafforzato la cooperazione e intensificato notevolmente le indagini sui casi di corruzione al massimo livello. Sebbene alcuni esperti obiettivamente notino che vedremo i risultati reali del lavoro del nuovo direttore almeno un anno dopo la sua nomina. Perché tutti i successi della primavera del 2023, compreso il caso più importante del capo della Corte Suprema Knyazev, sono i risultati degli investigatori e dell'ex dirigente dell'Ufficio. Ma in realtà non furono livellati dal nuovo.
Ciò è stato possibile, tra l'altro, grazie al miglioramento della legislazione sulle attività della NABU. In particolare, grazie all’eliminazione della contraddizione tra la Costituzione e la legge “Sull’Ufficio nazionale anticorruzione dell’Ucraina” e alla determinazione che la NABU è un organo esecutivo centrale con uno status speciale. È stata chiarita la procedura per verificare l'efficacia dell'Ufficio nazionale. Sono state inoltre apportate modifiche che hanno definito chiaramente i poteri del Gabinetto dei Ministri di nominare e revocare il direttore dell'Ufficio nazionale anticorruzione. Anche se, ancora una volta, durante il processo di selezione competitiva sono emerse una serie di questioni problematiche, a seguito delle quali i favoriti del pubblico – professionisti della stessa NABU – sono stati eliminati. Ma in un modo o nell'altro, la stessa procedura di concorso può essere considerata un successo.
Ora stiamo assistendo ad una significativa ripresa delle indagini sui casi di corruzione più importanti da parte di NABU e SAPO. Ma un simile aumento ha anche il suo prezzo, anche in termini di numero di lavoratori coinvolti in tali processi. Per far fronte al crescente onere che grava sugli organi dell’ecosistema anticorruzione, è necessario aumentare proporzionalmente il numero dei dipendenti NABU, dei pubblici ministeri SAPO, dei giudici dell’Alta Corte anticorruzione (HACC) e del personale giudiziario. Perché l’efficacia dell’intero legame NABU-SAP-VACS dipende dalla capacità di ciascuna di queste istituzioni.
Inoltre, nel suo rapporto sull'Ucraina come paese candidato, la Commissione europea ha sottolineato specificamente la necessità di aumentare il numero dei dipendenti della NABU, in particolare personale aggiuntivo per lavorare sulle indagini - e questi sono investigatori, analisti e tecnici.
Ora, secondo la legge in materia, il numero totale dei dipendenti dei dipartimenti centrali e territoriali della NABU non deve superare le 700 persone. In Parlamento sono già stati depositati due progetti di legge per aumentare il numero dei dipendenti dell'Ufficio di presidenza: entrambi propongono di aumentarlo a 1.000 persone, il che rafforzerà la funzione di indagini preliminari. Oggi, in prima lettura, la Rada ha votato il disegno di legge n. 10203-1, secondo il quale il personale della NABU dovrebbe aumentare da 700 a 1000 dipendenti in tre ondate: 100 posti vacanti saranno coperti nel 2024, 2025 e 2026. E questa è la decisione giusta, perché reclutare fino a 300 specialisti qualificati in un anno e quindi integrare nuovo personale nel lavoro dell'Ufficio di presidenza è una sfida piuttosto seria. Vale anche la pena capire che per completare il quadro è necessario disporre del testo integrale del disegno di legge votato, anche se non è di pubblico dominio.
Un altro problema importante e, purtroppo, di lunga data è garantire il diritto della NABU all’ascolto autonomo. La legislazione necessaria è stata adottata nell’autunno del 2019, ma le norme in essa prescritte non sono ancora state attuate nella pratica. Ora la SBU dispone dell'attrezzatura necessaria e la NABU può riceverla su richiesta. Ma poiché l’Ufficio di presidenza è un’agenzia governativa separata e deve svolgere il proprio lavoro in modo indipendente e imparziale, ha bisogno di strumenti propri per garantire tali funzioni.
Altrettanto importante per l’efficacia delle indagini anticorruzione è la creazione di un organismo indipendente che sarà responsabile di condurre esami ad alto livello dei casi di corruzione. Ciò potrebbe avere un impatto positivo sulla velocità e sulla qualità delle indagini NABU, garantendo che gli esami siano svolti in modo efficiente, indipendente, tempestivo e, soprattutto, senza pressioni. E oggi, i dipendenti dell'Ufficio di presidenza spesso non sono in grado di condurre rapidamente un esame, perché una coda di casi è già in fila e questo ritarda notevolmente le indagini.
Anche i famigerati “emendamenti Lozovoy” creano ostacoli significativi. Le conseguenze del loro utilizzo si possono già vedere nelle decisioni di chiudere i procedimenti penali in una serie di casi a causa, secondo i giudici, dell'argomento sbagliato nell'estendere le indagini preliminari. Tra i casi di alto profilo che sono stati chiusi grazie agli “emendamenti” di Lozovoy ci sono i casi di Ukrzaliznytsia, dei fratelli Dubnevich, Oschadbank, il primo episodio del caso Rotterdam+ e il caso Alperin.
Pertanto, per correggere questa lacuna, il Parlamento deve migliorare la legislazione penale sostanziale e procedurale.
La cosa bella è che NABU si mostra come un’organizzazione stabile, efficace e indipendente, dimostra crescita e implementazione regolare delle migliori pratiche nel suo lavoro, che influiscono sui risultati dell’intero sistema anticorruzione. E per molti versi ciò sarebbe stato impossibile senza un’efficace interazione con SAP.
SAP con prospettiva di indipendenza
Allo stesso tempo, la Procura specializzata anticorruzione, come risultato della nostra ricerca, ha ricevuto un punteggio basso di 3,5 su cinque possibili, e ci sono ragioni per questo.
Dall’agosto 2020, SAPO non ha un leader a pieno titolo da quasi due anni. La situazione allora era assurda: a giugno 2022 il vincitore del relativo concorso era noto già da sei mesi, ma non era stato nominato dalla commissione.
È importante ricordare qui che, sebbene i procuratori della SAPO dispongano di ulteriori garanzie istituzionali di indipendenza dalle interferenze nel loro lavoro rispetto ad altre unità della procura, rimane ancora una sfumatura importante. In assenza di un leader a pieno titolo, tutte le azioni di quello ad interim dovevano essere coordinate dal procuratore generale (a quel tempo Irina Venediktova), e questo poteva creare opportunità di interferenza nel corso delle indagini anticorruzione. Ricordiamo che è così che sono riusciti a "uccidere" il caso contro Oleg Tatarov. E, naturalmente, ciò indica già una diminuzione della capacità del SAPS di svolgere le funzioni ad esso assegnate.
E sebbene nel giugno 2022 Alexander Klimenko fosse a capo della Procura specializzata anticorruzione, una serie di problemi del dipartimento non sono scomparsi. In particolare, stiamo parlando della mancanza di una reale indipendenza e di una propria personalità giuridica.
Pertanto, l'organismo non dispone ancora di un proprio ufficio o di una divisione segreta. Cioè, non è ancora possibile scrivere direttamente a SAPO: tutta la corrispondenza passa attraverso l'Ufficio del Procuratore generale, il che crea ancora una volta il pericolo di fuga di dati sensibili. Ciò aumenta anche il rischio di un banale errore umano, quando una lettera semplicemente non raggiunge il destinatario finale. Ancora una volta, a causa della mancanza di una propria entità giuridica, SAP non dispone di un proprio sito web per la diffusione delle informazioni e non può creare e implementare una strategia di comunicazione.
Anche alle capacità del capo della SAPO si applicano alcune restrizioni, che influiscono sul suo lavoro e possono dare l’impressione che la procura anticorruzione sia un organismo insufficientemente efficace.
Ad esempio, ora Alexander Klimenko non può inviare autonomamente richieste di estradizione di persone e nei casi NABU-SAP molti degli imputati si nascondono all'estero. Tali richieste possono essere inviate solo tramite il Procuratore generale e ciò incide principalmente sulla reputazione della Procura specializzata anticorruzione. Inoltre, il capo della SAPO non può registrare autonomamente i procedimenti contro un deputato popolare nel Registro unificato delle indagini preliminari (URDR).
È interessante notare che la legislazione pertinente sul SAP, a differenza di altri organismi dell’ecosistema anticorruzione, non è cambiata praticamente in otto anni e talvolta ha perso la capacità di rispondere adeguatamente alle sfide che si sono presentate all’istituzione durante le sue attività.
I problemi di cui abbiamo parlato riguardano anche la Commissione europea. Nella sua relazione ha inoltre indicato che la SAPO necessita di una protezione aggiuntiva da possibili interferenze illecite. Questo rischio può essere affrontato, in particolare, migliorando le procedure di selezione del capo della SAPO e dei suoi funzionari chiave, nonché aumentando l’autonomia organizzativa e procedurale della SAPO e migliorando il sistema di responsabilità.
Vale la pena notare che oggi, 21 novembre, il Parlamento ha sostenuto in prima lettura il disegno di legge governativo n. 10060 “Sulle modifiche al codice di procedura penale dell'Ucraina e ad altri atti legislativi dell'Ucraina riguardanti il rafforzamento dell'indipendenza della Procura specializzata anticorruzione .” Questo disegno di legge dovrebbe risolvere il problema della mancanza di un'entità giuridica separata nel SAPS e migliorare la concorrenza per il posto di capo della procura. Prevede inoltre la creazione di una commissione disciplinare separata per SAP e un audit esterno indipendente dell'organismo. Sebbene il disegno di legge contenga numerose lacune, ad esempio la mancanza del potere del capo della SAPO di avviare procedimenti penali contro i deputati popolari o di inviare autonomamente richieste di estradizione, in generale pone le basi fondamentali per l'indipendenza del SAPO ed è conforme ai requisiti della Commissione Europea su questo tema. Anche questo disegno di legge richiederà un'analisi più approfondita una volta reso pubblico il testo completo del documento.
Un altro elemento fondamentale è la mancanza di un controllo esterno sull'efficacia del SAP, come avviene, ad esempio, per NAPC e NABU. Questo è il motivo per cui TI Ucraina ha sottolineato la necessità di introdurre tale forma di valutazione per comprendere i punti di forza, di debolezza e le aree di crescita.
Allo stesso tempo, possiamo già parlare della formazione di un'interazione di qualità piuttosto elevata nella cooperazione tra NABU e SAP. È interessante notare che i risultati di questa interazione potrebbero dare agli ucraini l’impressione che il livello di corruzione nel paese sia aumentato in modo significativo rispetto agli anni precedenti. E tutto perché da qualche parte dall’autunno dello scorso anno abbiamo assistito a un numero significativamente maggiore di sospetti annunciati di corruzione e, di conseguenza, è aumentato anche il numero di titoli di notizie al riguardo, il che può creare in una certa misura una falsa impressione circa il crescita della corruzione stessa, e non le indagini su di essa.
Tuttavia, affinché i titoli dei media facciano un'impressione più piacevole, sono necessarie delle sentenze, e questo è già un compito dell'Alta Corte anticorruzione.
VAKS è al culmine della fiducia, ma ci sono delle sfumature
La Corte Suprema Anticorruzione ha ottenuto il punteggio più alto nel nostro studio: 4,6 punti su cinque possibili. Ci sono diverse ragioni per tale successo.
Prima di tutto, vale la pena ricordare che il VAKS è l'istituzione più recente nel sistema di giustizia penale, quindi, anche nel nostro primo studio, i suoi punteggi erano i più alti. Tuttavia, una cosa è ricevere una valutazione elevata a causa di un breve periodo di lavoro, un'altra è mantenere una tale reputazione e persino migliorarla. Ha vinto la Corte Anticorruzione.
VAKS e i suoi stakeholder affrontano con successo la maggior parte delle sfide che l’istituzione deve affrontare. I giudici e il personale giudiziario rispettano la legislazione sulla prevenzione della corruzione, comunicano regolarmente i risultati dei casi e, in generale, quando si tratta di questo tribunale, si ha l'impressione di un'istituzione veramente politicamente imparziale e indipendente. Sono emerse delle zone grigie nel lavoro dell'istituzione, tranne quando si è trattato di problemi con la classificazione delle singole sentenze e con il finanziamento. Ma ora non hanno un impatto critico sulla fiducia complessiva nell’istituzione.
Ricordiamo qui che nel nostro studio non abbiamo valutato l'efficacia dell'attuazione dell'attuale legislazione penale sostanziale e procedurale, sulla base della quale funziona il sistema HACS. Ma i problemi inerenti a tutti i tribunali riguardo alla pratica incoerente di applicare alcune disposizioni di legge, nonché alla durata dell'esame giudiziario dei singoli casi, riguardano anche la Corte Suprema anticorruzione.
Un altro problema è il carico di lavoro dei giudici HACC. Dopotutto, anche se ci sono meno casi davanti ad esso, anche il numero dei giudici è piccolo e tutti i casi vengono esaminati collegialmente, cioè tre giudici prendono parte ai procedimenti giudiziari. Ecco perché la Commissione europea, nel suo rapporto, come abbiamo già fatto nelle nostre raccomandazioni per lo studio, ha sottolineato la necessità di aumentare il numero dei giudici della Commissione superiore di certificazione giudiziaria per far fronte al carico di lavoro, che non farà altro che aumentare .
Un altro problema è la mancanza di locali per la Camera d’appello dell’HACC, tenendo conto dell’aumento del personale, nonché di finanziamenti adeguati per le attuali esigenze del tribunale e di salari competitivi e remunerazioni dei giudici.
Allo stesso tempo, va detto che letteralmente poco prima della pubblicazione dello studio, sui media sono apparse denunce separate contro le decisioni di alcuni giudici della Corte Suprema. E anche alla pratica sempre più diffusa di classificare le decisioni. Tra le pratiche di più alto profilo in cui l'HACS ha classificato le decisioni, si possono citare i verdetti dell'ex ministro dell'Ecologia Zlochevsky nel caso di una super tangente, dell'ex capo della Camera dei conti Patskan e dell'avvocato Goretsky nel caso di una super bustarella il caso di una tangente Knyazev. E questi sono, in una certa misura, segnali negativi di cui occorre tenere conto. Tuttavia, va inteso che il numero di tali sentenze classificate è piccolo: su 150, solo 12 sono classificate.
Lezioni non apprese dal NAPC
Il compito più ambizioso tra tutti gli organismi dell’ecosistema anticorruzione è stato affrontato dall’Agenzia nazionale per la prevenzione della corruzione, che dovrebbe elaborare la politica anticorruzione in tutta l’Ucraina. E in questo ambito, purtroppo, negli ultimi tre anni sono successe diverse cose.
Abbiamo valutato la capacità del NAPC a 3,7 punti su cinque. E questo nonostante il fatto che l’Agenzia nazionale sia diventata l’unico organismo da noi valutato non due, ma tre volte. In generale, si può parlare soprattutto della capacità del NACP anche perché è l’unico organismo anticorruzione che ha superato un audit esterno indipendente.
Creata nel 2015, NAPC ha iniziato la sua attività ufficiale nel 2016. In precedenza, l’organismo aveva una leadership collegiale, tuttavia, a causa degli scandali di corruzione e della mancanza di efficienza, l’Agenzia è stata riavviata nel 2020 ed era guidata da un unico leader, Alexander Novikov. Dopo il riavvio, NAPC ha dovuto ricostruire il proprio lavoro quasi da zero.
Inoltre, l’organismo ha dovuto affrontare ripetutamente tentativi di minarne la vitalità istituzionale. È proprio il NACP l’organismo dell’ecosistema anticorruzione che ha sofferto di più negli ultimi tre anni dopo il reset, in particolare per quanto riguarda la distruzione del suo mandato e il rallentamento dei processi da parte di attori esterni.
Il tentativo più scandaloso è stata la decisione della Corte Costituzionale del 27 ottobre 2020, che di fatto ha abolito quasi tutti i poteri dell’Agenzia nazionale. Fortunatamente la Rada ha ripristinato le sue funzioni nel giro di due mesi e da allora l’istituzione non ha più subito impatti così complessi.
Una sfida simile per l’Agenzia nazionale furono le restrizioni introdotte all’inizio della guerra. I deputati popolari hanno vietato alla NACP di controllare le dichiarazioni dei funzionari e di effettuare ispezioni speciali, e hanno anche trasformato l'obbligo di dichiarazione in un'azione volontaria. Proprio come con l’inizio della pandemia di Covid-19, è stato sospeso l’obbligo dei partiti politici di presentare le proprie relazioni finanziarie all’Agenzia per la verifica. In realtà, tra tutte le agenzie anticorruzione, tali restrizioni “militari” hanno colpito maggiormente la NAPC.
Dobbiamo anche ricordare il lungo processo da parte del Parlamento e del governo per l’adozione della Strategia e del Programma statale anticorruzione, importante per il nostro Paese, nel 2020-2023. Pertanto, i deputati popolari hanno adottato la strategia anticorruzione in una versione indebolita e solo 4,5 anni dopo il completamento della strategia precedente. E il Programma statale anticorruzione è stato approvato con un ritardo di due mesi rispetto alla scadenza legislativa, su richiesta del pubblico e della stessa NAPC.
E qui vale la pena ricordare il lavoro scrupoloso dell’Agenzia sulla preparazione delle strategie statali e dei programmi anticorruzione. Il NAPC ha coinvolto tutte le parti interessate, compreso il pubblico, nello sviluppo e nell’ampia discussione di questi documenti, e un processo così aperto ha senza dubbio avuto un impatto positivo sul risultato finale.
Possiamo ammettere che il riavvio del NAPC ha avuto luogo. Non sentiamo più parlare di nuovi scandali di corruzione nell’Agenzia e abbiamo compiuto progressi tangibili nella definizione di una politica statale anticorruzione: il precedente NAPC collegiale non è riuscito completamente a sviluppare una nuova strategia anticorruzione nel 2018-2019.
Purtroppo, però, l’attuale NAPC non sempre si avvale del principio di trasparenza, come sostengono da diversi anni gli esperti nazionali e internazionali. Inoltre, questa è diventata una delle principali critiche rivolte all'Agenzia nel rapporto basato sui risultati del suo primo audit indipendente.
In particolare, i revisori dei conti hanno sottolineato che, contrariamente alle disposizioni della legge ucraina “sull'accesso alle informazioni pubbliche”, la NAPC non pubblica integralmente i propri regolamenti, gli atti di azione individuale e i progetti di decisione soggetti a discussione. Anche le regole per il controllo logico e aritmetico delle dichiarazioni elettroniche non sono state rese pubbliche (nonostante i numerosi appelli del pubblico alla loro pubblicazione e miglioramento) e una serie di altri documenti, ad esempio le regole per il controllo delle dichiarazioni dei singoli dipendenti della SBU , NABU, ecc. Si noti che la Commissione europea nel suo rapporto ha anche sottolineato che esistono ancora carenze nelle norme per il controllo automatizzato delle dichiarazioni elettroniche e che il NACP dovrebbe tenerne conto a medio termine. I partner internazionali si aspettano questo da noi.
Non meno problematico è la regolamentazione e l’applicazione del NACP per il monitoraggio dello stile di vita (LSM) dei dichiaranti. Anche l’opinione pubblica critica ampiamente questo strumento ormai da diversi anni. Pertanto, TI Ucraina ha pubblicato nel 2021 uno studio con raccomandazioni per eliminare le carenze dell'ICW.
Va menzionato qui che, anche a causa delle carenze nell’approccio dell’Agenzia all’attuazione del suo mandato, i revisori esterni nel 2023 non hanno potuto riconoscere il lavoro del NACP come efficace, ma “non lo hanno riconosciuto come inefficace”. Nonostante i risultati dell’audit dell’Agenzia nazionale non siano diventati la base per un cambiamento nella sua leadership, i revisori non hanno riconosciuto che il criterio relativo specificamente ad Alexander Novikov era stato soddisfatto. È interessante notare che lo stesso capo della NAPC, commentando i risultati dell'audit, ha ringraziato la Commissione per "quelle raccomandazioni che ci aiuteranno a rafforzare il nostro ruolo nella prevenzione e nella lotta al nostro più grande nemico interno: la corruzione", cioè, in realtà ha indicato che presterà attenzione solo ad alcuni commenti dei revisori dei conti, ma non a tutti.
Pertanto, una valutazione del lavoro dell’Agenzia nazionale per la prevenzione della corruzione indica che la maggior parte dei problemi descritti dal pubblico e dagli esperti internazionali che non le consentono di raggiungere un altro livello di solvibilità ed efficienza sono politiche e approcci coerenti della leadership . E questo è proprio il caso in cui la soluzione dei problemi dipende principalmente dall’iniziativa interna all’istituzione.
E, naturalmente, dall'adeguata reazione del settore civile e degli esperti alla pubblicazione del rapporto di audit internazionale del NACP. In sostanza, ci è stato dato un vero e proprio strumento per misurare l'efficacia del principale organismo anticorruzione, per il quale noi stessi ci siamo battuti. Tuttavia, quando i risultati furono resi pubblici, il pubblico rimase in gran parte in silenzio. E questo è un aspetto negativo, perché chi guida dopo il NAPC potrebbe non ricevere il segnale giusto.
Il 10 novembre è iniziata la competizione per il nuovo capo della NAPC, mentre il mandato di Alexander Novikov scade a metà gennaio 2024. Si può solo sperare che il neoeletto leader rompa finalmente il “circolo vizioso” e sia in grado di correggere le già note carenze del NAPC.
ARMA inefficace
Il quinto elemento dell’ecosistema anticorruzione è ARMA. È forse l'organo meno popolare, ma non certo il meno importante.
Nel nostro studio abbiamo valutato l'agenzia di tracciamento e gestione dei beni con 3,4 punti su cinque possibili. E questo è l’indicatore peggiore tra gli altri organismi dell’ecosistema anti-corruzione. Perché è successo questo?
L'ARMA è stata creata nel 2016 per cercare beni “criminali” e recuperarli per conto dello Stato, e l'Agenzia gestisce anche i beni sequestrati. Va ricordato qui che la creazione dell'ARMA è una delle condizioni per viaggiare senza visto, quindi nel corso degli anni è stata prestata molta attenzione al suo lavoro.
E per una buona ragione. L'Agenzia è costantemente criticata sia da personalità statali che non statali e straniere, e la Commissione Europea l'ha menzionata otto volte nel suo rapporto.
Ci sono diversi motivi. Il primo e forse il più evidente è questo: ora, nonostante i sette anni di esistenza dell'ARMA, il quadro legislativo per le sue attività, così come la pratica della sua attuazione, non rimangono dei migliori. E non importa quanto l’opinione pubblica, inclusa TI Ucraina, chieda al parlamento, alcuni cambiamenti urgentemente necessari non sono ancora stati adottati.
L’Agenzia manca inoltre di un responsabile indipendente e professionale in grado di superare “l’eredità” dei leader precedenti e stabilire una comunicazione fruttuosa con le parti interessate. Durante l'intero periodo della nostra ricerca, l'ARMA è rimasta senza un leader a pieno titolo e, di conseguenza, dipendeva da quanto fosse soddisfatto l'OP del lavoro del capo dell'Agenzia.
E, sfortunatamente, anche dopo che Elena Duma è stata nominata capo dell'ARMA, alcuni di questi problemi rimangono rilevanti. In effetti, la Commissione europea nel suo rapporto ha anche menzionato le preoccupazioni del pubblico riguardo al processo di selezione e nomina, nonché all’integrità del nuovo capo dell’ARMA. In poco più di quattro mesi di lavoro, Elena Duma è già diventata oggetto di pubblicazioni giornalistiche, e hanno parlato separatamente dell'ambigua politica del personale del nuovo capo.
Questo è il motivo per cui ricordiamo la necessità che il Parlamento adotti modifiche alla legge pertinente sull’ARMA e che il Consiglio dei Ministri adotti uno statuto che guiderà l’Agenzia nelle sue attività. Al momento sono già state adottate alcune leggi, in particolare sulla vendita dei beni pignorati e sulla procedura di selezione dei gestori patrimoniali.
Sono stati compiuti pochi progressi nel migliorare il lavoro dell’ARMA negli ultimi tre anni. Naturalmente, molti di questi successi erano invisibili sullo sfondo del pesante carico di risorse dell’Agenzia con tracce russe o bielorusse, sorto dopo l’inizio dell’invasione su vasta scala e aggravando i problemi esistenti e evidenziando nuovi problemi nel lavoro dell’organismo. Nonostante l’urgente richiesta di perquisizione e confisca di tali beni criminali, finora non abbiamo praticamente alcun esempio di restituzione riuscita di tali beni all’Ucraina. Da parte sua, la Commissione europea ha anche osservato che gli strumenti di confisca e restituzione dei beni non sono sufficientemente utilizzati in Ucraina e che pertanto occorre ancora acquisire esperienza in materia.
Tutto ciò richiede un approccio integrato per valutare il lavoro dell’ARMA, nonché migliorare il supporto legislativo e migliorare la pratica dell’organismo. Inoltre, la riforma dell’Agenzia dovrebbe essere affrontata in modo equilibrato, senza idee dure o mezze misure. Dopotutto, passi frettolosi e ingiustificati ora minacciano ricorsi alla Corte europea dei diritti dell'uomo e in seguito considerevoli risarcimenti ai proprietari dei beni sequestrati.
Quando l’abilità si trasforma in efficacia?
Essere in buona forma non farà di un ginnasta un campione olimpico, così come la laurea in ingegneria non sarà un prerequisito per grandi scoperte. Ma forniscono un’opportunità, una base. Allo stesso modo, gli organismi anticorruzione necessitano di opportunità per implementare le funzioni loro assegnate.
Dopo l'inizio dei lavori di NABU, SAP, ARMA, NAPC e VAKS, la società si aspettava da loro il massimo coinvolgimento. Tuttavia, la semplice creazione di organismi anticorruzione, anche quando si redigono leggi che sembrano abbastanza ragionevoli per il loro lavoro, non garantisce che queste istituzioni funzionino immediatamente con successo. Inoltre, abbiamo già visto che nel processo del loro lavoro emergono quasi sempre lezioni che devono essere studiate e, di conseguenza, il quadro giuridico per le loro attività deve essere migliorato.
A causa del fatto che questi organismi sono stati creati e lanciati in tempi diversi, anche in diverse situazioni politiche e sociali, la loro sincronizzazione tra loro e con altri dipartimenti importanti è stata ritardata, rallentata e non sempre serena. E un tale sistema può funzionare solo in piena interazione e in assoluta indipendenza dall’apparato governativo, i cui rappresentanti devono essere controllati, controllati e, se necessario, puniti. Per fare questo, ha bisogno senza dubbio anche di personale molto competente e libero da qualsiasi influenza politica, nonché di garanzie legali di tale indipendenza.
Perché non importa quanto alto sia il livello delle istituzioni che costruiamo, non importa quanta indipendenza e poteri diamo loro, la chiave resterà la componente etica e morale del personale che dirige gli organismi anticorruzione e che invia segnali appropriati non solo ai loro squadre, ma all’intero Paese. L’Ucraina sta attraversando la fase di creazione di una struttura anticorruzione, in cui tutte le sue istituzioni vengono messe alla prova dal personale. E questo è già stato confermato dal caso SAP, dove il primo leader a lasciare il segno è stato Nazar Kholodnitsky, così come dal NAPC, che ha fallito nella sua forma collegiale sotto la guida di Natalya Korczak. Purtroppo anche i risultati dell’audit della NAPC, guidata da Alexander Novikov, hanno dato un segnale negativo. Gli attuali dirigenti di SAPO e NABU superano i test di professionalità e indipendenza. VAKS è alla ricerca del formato di leadership ottimale. Il personale di cui sono dotate le istituzioni è la base per la direzione in cui si svilupperanno.
Tuttavia, nel corso degli anni di lavoro, tutti e cinque gli organismi dell’ecosistema anticorruzione hanno dovuto, in un modo o nell’altro, superare delle sfide. Alcuni di essi, come un certo confronto tra NABU e SAP nel 2017-2018, sono stati ora risolti. Altri, come la parziale riluttanza della NAPC ad ascoltare le raccomandazioni dei partner, sono ancora attuali. Ma se valutiamo le possibilità di lotta alla corruzione, i cambiamenti sono già evidenti.
Non è ancora chiaro quanto velocemente vedremo un risultato incondizionato. E qui, purtroppo, la guerra può diventare il catalizzatore che dimostrerà quanto la capacità corrisponda alla disponibilità a raggiungere risultati. Crediamo che ciò sia possibile perché stiamo già vedendo i frutti dell’ecosistema anti-corruzione. Ma un tale raccolto, ovviamente, dovrebbe diventare ancora più grande. In modo che, seguendo l’esempio del blocco anticorruzione, possiamo riformare l’intero sistema di applicazione della legge dello Stato.
