Как градостроительная реформа, предложенная «слугами народа», может привести к разрушению культурного наследия Украины?

Год прошел с тех пор, как законопроект Елены Шуляк №5655 о градостроительной реформе, созданный в интересах застройщиков, был одобрен парламентом во втором чтении.

Ровно год, как президент его не ветирует и не отвечает на петицию, под которой в рекордно сжатые на то время сроки были собраны голоса граждан.

Несмотря на то, что наши международные партнеры очертили красные линии — Европарламент подчеркнул, что президенту не стоит подписывать эту инициативу, а Еврокомиссия раскритиковала эту «реформу» в отчете, — глава партии «Слуга народа» вместе с командой Министерства восстановления продолжают проводить имплементационные мероприятия несуществующего закона. ZN.UA опубликовало постановление Кабмина на 232 страницы, которое является клоном не подписанного президентом законопроекта №5655. Цена вопроса — миллиарды на будущее послевоенное восстановление. Поэтому команда лоббистов видит цель и не видит препятствий. Включая Конституцию.

Но 5655 — это мина не только под будущее восстановление Украины. Новым вызовам, которые возникли во время войны, должна соответствовать и государственная политика по сохранению культурного наследия. Именно поэтому ZN.UA решило исследовать, как градостроительная «реформа», которая сейчас находится в подвешенном состоянии, влияет на сохранение культурного наследия. К сожалению, открылись новые теневые стороны.

«Полезная» медлительность министерства

Культурное наследие — это не только памятники, но и все остальное, что представляет культурную ценность, вроде традиционного характера среды с ее исторической застройкой. Чтобы застройщики что-то построили, раньше надо было брать разрешения в соответствующих органах, которые после проверки, не наделает ли строительство вреда, выдавали разрешение или нет. С их работой не все было гладко, как и везде, — работали нормально только под давлением общества, но хоть какая-то защита культурного наследия была.

Все начало меняться в 2011 году, когда появился Закон Украины «О регулировании градостроительной деятельности». Он уменьшил роль таких органов.

«Если говорить об археологическом наследии, которое должны выявить до начала строительства, то здесь есть две проблемы — застройщики и грабители археологического наследия, — говорит научный сотрудник Института археологии НАН Украины Вячеслав Баранов, — У нас не создана общая археологическая карта памятников — своеобразный археологический кадастр. Речь идет об общенациональной государственной программе по систематическим исследованиям всей территории Украины и внесению выявленных памятников в единый кадастр. Наши соседи в Польше начали такую программу еще в 1978 году, и она продолжается до сих пор.

Вероятно, большинство археологических памятников в Украине остаются неизвестными. До 2011 года эта ужасная ситуация как-то решалась за счет так называемой обязательной археологической экспертизы при выделении земли, но после принятия знаменитого «закона Кивалова» экспертиза была ликвидирована. А эта инициатива 5665 лишь закрепит наше варварское положение, поскольку мы сами систематически все делаем для уничтожения прошлого. Фактически уничтожение археологических памятников просто перейдет в электронную плоскость», — подытожил эксперт.

Действительно, законопроект №5655 вообще упрощает такие правила для застройщиков. По сути им выдают индульгенцию. Делать можно что угодно, правда, есть небольшие штрафы. Но для большого строительства это всегда посильные средства — платишь и никто тебе ничего не останавливает.

Ожидаемо, что ведущий автор законопроекта таких рисков не видит.

«Как видите, проблема уничтожения культурного наследия, незаконная застройка таки имеют своих конкретных «героев». И в свете последних событий в Киеве, когда историческое наследие нагло разрушается у всех на глазах, четко понимаем, что таких много. Коррупционная система съела практически всю страну, каждый крупный город. Только реализовав эту реформу, Украина наконец избавится от бездумной застройки городов и восстановит уважение к историческому прошлому», — уверяет госпожа Шуляк.

В Министерстве культуры ZN.UA подчеркнули, что не поддерживали градостроительную «реформу» с самого начала и вот почему:

«При подготовке проекта не были проведены консультации со специалистами в сфере охраны культурного наследия, а реставрация памятников приравнена к сфере строительства. Также этим законом полностью менялась система принятия решений в сфере охраны культурного наследия и безапелляционно ставилось требование внесения соответствующих изменений в закон «Об охране культурного наследия». То есть градостроительное законодательство заменило бы собой законодательные нормы по охране культурного наследия», — объясняет начальница управления разрешительно-согласительной документации профильного министерства Наталья Войцещук.

Замечания к тексту законодательной инициативы от Минкульта, как и предложение создать рабочую группу, чтобы доработать законопроект, по сути проигнорировали. И теперь МКИП отмечает, что видит попытки реализовать задуманное «реформой» со стороны нового Министерства инфраструктуры, которое возглавляет вице-премьер Александр Кубраков.

На самом деле для того, чтобы можно было защитить культурное наследие, надо понимать, в каких оно пределах. И вот здесь у нас положение катастрофическое. Например, государство до сих пор не разработало даже режимов использования буферной зоны объекта всемирного наследия «Исторический центр Львова». Такая же ситуация и в Киеве, где весь центр является памятниками археологии — город Ярослава, город Владимира. Это все значится как земли коммунальной собственности, и горсовет может их раздавать. Один из самых громких скандалов — попытка построить ТРЦ там, где нашли улицы времен Киевской Руси, — на Почтовой площади.

Такие границы и памятники нужно было бы занести в электронную систему — они должны быть в Государственном земельном кадастре. Тогда можно было бы легко автоматизировать проверку законности строительства. И это следовало сделать до 1 января 2023 года в соответствии с переходными положениями одной из предыдущих реформ — Закона №1423-IX о дерегуляции земельных отношений.

Но правительство с этим не справилось — всех объектов здесь до сих пор нет, хотя уже конец года. Дело в том, что для того, чтобы это выполнить, нужно очень серьезное финансирование, а его должна была бы согласовать Верховная Рада. Речь может идти даже о нескольких миллиардах гривен, потому что это, кроме прочего, разработка сотен тысяч проектов землеустройства и геодезические измерения каждого здания-памятника. Неделю назад, кстати, Минкульт сказал, что планирует для сохранения памятников получить где-то 250 млн грн от казино.

Но проблемы будут не только с культурным наследием. То же самое касается объектов природно-заповедного фонда. Например, чтобы реализовать президентский указ о расширении нацпарка «Голосеевский» за счет Беличанского леса, понадобилось семь лет. Только после того, как государство выделило на конкретный объект деньги и активисты контролировали каждый шаг вынесения границы в натуру, этот объект появился на кадастровой карте. А объектов природно-заповедного фонда, как и объектов культурного наследия, которых нет в электронной системе, очень много и для выдачи разрешений они невидимы.

Наряду с уже упомянутым нацпарком «Голосеевский» есть еще один важный памятник культурного наследия — Китаев. Он на самом деле должен был иметь статус национального значения: здесь обнаружили трипольскую керамику, жилища времен Киевской Руси с глиняными печами и т. п. Борьба за сохранение этого памятника продолжается уже почти 20 лет, потому что здесь депутаты Киевсовета запланировали очередные высотки и ТРЦ.

Проблемы есть не только с земельными участками, но и со зданиями, которые уже под охраной. Например, в Киеве есть Музей выдающихся деятелей. Его, конечно, не будут трогать, но охранная зона этого памятника не вынесена в опорный план. И вот застройщик получил разрешение возводить свое сооружение рядом, и это угрожает существованию музея — сооружение древнее, есть угроза подтопления грунтовых вод и стены могут не выдержать.

Если мы говорим о земле, ценной не только для киевлян, но и для всего государства, то такая как улицы Киевской Руси на Почтовой будет просто землей коммунальной собственности. И поэтому застройщики смогут относительно легко получать ее под застройку. Так ГЗК будет «нарезать» участки с объектами археологии как обычные земли.

И в такие моменты государственные интересы должна защищать прокуратура. Но если застройщик успеет вырыть и убрать пласт грунта, где могут быть, например, археологические находки, — тогда для правоохранителей вообще нет объекта для защиты. Здесь уже придется просто идти в уголовные производства и выяснять, кто должен был и не успел внести информацию в электронную систему и не сделал этого. Но ситуацию с сохранением культурного наследия уже не исправить. Экспонаты с выставки «День археолога.

Несмотря на это Единая государственная электронная система в сфере строительства, которая является одним из предметов гордости вице-премьера Михаила Федорова, должна автоматически блокировать сами попытки получить разрешение с нарушением памятникоохранных требований. Но не блокирует, потому что ей негде эти памятникоохранные требования посмотреть. Поэтому роль «компьютера, который не берет взяток», выполняют в ручном режиме чиновники. Судя по результатам, в части «не берущих взяток» с этой ролью справляются плохо.

«Стратегический» вклад законопроекта №5655

«Реформа», которую год назад поддержали законотворцы, банально отменяет эту предусмотренную сейчас законодательством возможность компьютера автоматически блокировать выдачу разрешения в случае таких нарушений требований законодательства. А чтобы чиновники не брали взяток, это право от них передают экспертам, которых выбирает сам застройщик.

В то же время автоматические проверки законности остаются, но именно проверки, а не принятия решения. Компьютер выявляет нарушения, а затем нанятый застройщиком эксперт в ручном режиме дает заключение, почему компьютер не прав. Дальше все просто: компьютер «автоматически» регистрирует право на строительство, в котором сам и обнаружил нарушения.

Застройщику облегчают не только условия получения разрешения на строительство. Сейчас, если по коррупционной схеме получено разрешение на незаконное строительство, достаточно во время проверки установить факт нарушений — и дальше можно его отменять. Согласно проекту Шуляк, новое право на строительство — это индульгенция на нарушение законодательства. Отменить его можно, только если сам застройщик нарушит утвержденный проект.

То есть если застройщик экопарка «Осокорки» не нарушает свой проект и делает все как запланировал, то у него будет все в порядке и никто не запретит ему строить дальше, хотя это объект водного фонда.

Вместо остановки незаконного строительства, в законопроекте №5655 решили просто штрафовать проектанта и экспертов. И здесь важно напомнить, что первым требованием в замечаниях НАПК было именно предусмотреть возможность аннулировать разрешение на незаконное строительство в случае выявления нарушений. Но его не выполнили, хотя и глава НАПК, и главный автор законопроекта обещали, что все будет учтено.

«Сам факт введения принципа молчаливого согласия, когда в случае отсутствия согласований или возражений проектная документация на объектах культурного наследия считается согласованной, — это преступление, учитывая существующую ситуацию в сфере. А рассматривая весь механизм получения разрешений, который предлагает 5655, и фактическую невозможность остановить незаконное строительство, понимаешь, что при таких законах мы рискуем остаться без объектов культурного наследия вообще. И разрушат его не российские ракеты, а наши застройщики вместе с такими законотворцами. Нам нужны здоровые правила и разумные предохранители в системе охраны культурного наследия, которые будут учитывать наши очень ограниченные ресурсы. И здесь вся надежда на новый Градостроительный кодекс», — отмечает заместитель председателя Архитектурной палаты Украины Анна Кирий.

Сейчас в Комитете по вопросам государственного строительства и местного самоуправления продолжается работа над Градостроительным кодексом. Работает рабочая группа. Глава этой группы — народный депутат Анна Бондарь («Слуга народа») — сообщила, что вопрос сохранения культурного наследия будет нарабатывать отдельная подгруппа, потому что этот вопрос требует тщательного изучения.

Один из ключевых вопросов, который должны проработать законодатели, касается электронной системы, в которую сначала надо внести все ограничения и только потом выдавать разрешения. И необязательно делать это сразу для всех объектов по всей стране — можно сначала в одной, потом в другой области и так охватывать всю территорию страны. Ведь объемы действительно колоссальные и на это нужны немалые бюджеты.

…Напомним, что сейчас правительство запускает «еПамятку» — Госреестр недвижимых памятников Украины. Минкульт здесь работает совместно с Министерством восстановления. С 1 января 2024 года реестр должен быть в доступе для всех граждан. В правительстве ZN.UA сообщили, что сейчас активно работают над поиском средств на реализацию ключевых задач проекта и привлекают международную техническую помощь. По предварительным расчетам министерства, реализация такой программы для исторических городов потребует не менее 2,5 млн долл.

Минкульт уверяет, что «еПамятка» будет препятствовать хаотичной застройке в исторических ареалах городов, в частности во время послевоенного восстановления. Но сейчас с запланированным наполнением она не может быть Госреестром. Здесь не учтены требования законодательства о декоммунизации и борьбе с имперским прошлым, а также об охране культурного наследия.