Нардепы должны усовершенствовать механизмы антикоррупционной экспертизы, которую проходят законопроекты в Верховной Раде. Об этом их просит Национальное агентство по вопросам предотвращения коррупции (НАПК), сопровождающее инициативу правительства изменить Закон «О предотвращении коррупции» (проект закона о внесении изменений №9457). Письмо законодателям направил глава НАПК Александр Новиков за несколько дней до того, как ушел с должности.
Насколько важна качественная антикоррупционная экспертиза, и украинцы, и западные партнеры поняли, когда обсуждали скандальную градостроительную «реформу» (№5655) и инициативу по строительству морских портов на берегах рек (№9664) главы партии «Слуга народа» Елены Шуляк.
К сожалению, предложения, заложенные в законопроекте, не устраняют, а добавляют новые коррупционные риски во время антикоррупционной экспертизы НАПК.
Почему не удается побороть коррупцию
Можно создать идеальные Национальное антикоррупционное бюро, Специальную антикоррупционную прокуратуру и Высший антикоррупционный суд, но это не поможет, если коррупционные нормы есть на уровне закона.
Именно антикоррупционная экспертиза (далее — экспертиза) должна обеспечить невозможность появления новых рисков в законах, а также выявлять и устранять имеющиеся риски. Без этого бесполезно надеяться на прозрачность государственных процессов, в частности будущего восстановления.
Закон «О предотвращении коррупции» за десять лет меняли где-то 70 раз. Но неизменной является ключевая статья 55.
Например, «обязательная антикоррупционная экспертиза осуществляется Министерством юстиции Украины, кроме антикоррупционной экспертизы проектов нормативно-правовых актов, внесенных на рассмотрение Верховной Рады Украины народными депутатами Украины, которая осуществляется комитетом Верховной Рады Украины, к предмету ведения которого относится вопрос борьбы с коррупцией».
Согласно этой статье, комитет Верховной Рады по вопросам антикоррупционной политики обязательно осуществляет экспертизу законодательных инициатив нардепов или нет? По правилам украинского языка, при такой формулировке — обязательно. Но в реальности все на усмотрение комитета. Вот и первая правовая неопределенность, а это коррупционный риск.
Что проверяет профильный комитет? Проекты, «внесенные на рассмотрение» нардепами. Это начальные редакции? Или это законопроекты на любых стадиях, в том числе до неузнаваемости измененные ко второму чтению, потому что законопроект все равно остается «внесенным на рассмотрение» нардепами? Опять правовая неопределенность.
По Регламенту Верховной Рады, профильный комитет не имеет полномочий проверять проекты после изменений ко второму чтению. Но парламент не менял Регламент в этой части со времен госизменника Януковича. И хотя появился новый закон, сохранить этот коррупционный риск на уровне Регламента для кого-то очень важно.
Норма о том, что НАПК имеет право проводить антикоррекспертизу «проектов нормативно-правовых актов, вносимых на рассмотрение» (часть 5 статьи 55), допускает аж три трактовки.
Так, антикоркомитет должен проводить экспертизу проектов, «внесенных на рассмотрение», а НАПК — «вносимых». Для художественной литературы это не так важно, а в законе это принципиальное различие юридических понятий. НАПК может проверять проекты, которые еще только вносятся на рассмотрение и не перешли в категорию уже внесенных? Или следует в более широком смысле трактовать «внесенных» и «вносящихся» как синонимы?
Ну, и та же неопределенность, что и с антикоркомитетом, — только первичные редакции, которые вносятся, или на любой стадии рассмотрения и доработки? Кстати, НАПК это трактует прямо противоположно, чем Верховная Рада. Оно прописало в своей методологии (пункт 2 раздела ІІ), что может проверять все в любой редакции.
Как НАПК определяет, что нужна экспертиза? Закон говорит: «может проводить по собственной инициативе в установленном им порядке». И никакого уточнения, когда НАПК обязано экспертизу провести. Это называется «чрезмерные и необоснованные дискреционные полномочия» — типичный коррупциогенный фактор.
Сколько раз НАПК может проводить экспертизу проекта во время его рассмотрения в Верховной Раде, учитывая, что законодательная инициатива может кардинально меняться, а коррупционные риски в него могут вноситься поправками поправки? Закон здесь не дает ответа.
Нацагентство отказало Национальному союзу архитекторов Украины в проведении экспертизы градостроительной «реформы» (№5655) ко второму чтению. Их аргументы: уже проверяли первую редакцию, а закон не предусматривает проведение повторной экспертизы. Но это противоречило уже упомянутой Методологии НАПК, предусматривающей возможность повторной экспертизы. Однако Методология — это не закон, и за ее нарушение нет ответственности.
Все это ведет к появлению коррупции: орган власти может свободно менять позицию в интересах отдельных лиц без всякого риска ответственности. Закон он формально не нарушает.
.jpg)
Результаты экспертизы, в том числе общественной, подлежат обязательному рассмотрению субъектом издания соответствующего акта (часть 8 статьи 55 закона о предотвращении коррупции).
А как именно их должны рассматривать и в какие сроки? В законе об этом ни слова. Даже не предусмотрено, что соответствующие органы должны сами установить порядок такого рассмотрения.
Например, что в Верховной Раде должны делать с результатами экспертизы какого-то из проектов, если в Регламенте парламента вообще не учтено существование подобных документов? И это очень существенный коррупционный риск, позволяющий органам власти действовать по собственному усмотрению и игнорировать выводы экспертиз.
Кстати, закон даже не предусматривает обязательного обнародования результатов экспертизы проектов постановлений Кабмина, и их могут скрывать от общественности — все на усмотрение органа, проводившего экспертизу. Для действующих нормативно-правовых актов такое обнародование предусмотрено (часть 6 статьи 55 закона).
Нормативное регулирование проведения экспертизы, целью которой является выявление и устранение коррупциогенных факторов в законах, — это набор коррупциогенных факторов.
Ситуация абсурдная.
Какие шансы это изменить
Исправить ситуацию должны были бы согласно Антикоррупционной стратегии на 2021-2025 годы, в которой среди ожидаемых стратегических результатов отмечается такой: «устранены коллизии, пробелы и другие коррупциогенные факторы, обусловливающие неоднозначное толкование, нарушение принципа правовой определенности и системные коррупционные риски в сферах предотвращения коррупции и приоритетных сферах, определенных разделом 3 этой Антикоррупционной стратегии» (подпункт 2.1.3).
Такая же цель и в разработанной НАПК и утвержденной правительством Государственной антикоррупционной программе (подпункт 1.1.3.3).
.png)
Вот только практическое достижение такой цели в результате выполнения Государственной антикоррупционной программы невозможно. Все определенные меры относятся исключительно к устранению коррупционных рисков в «приоритетных сферах, определенных разделом 3 Антикоррупционной стратегии», а мер по устранению коррупционных рисков в антикоррупционном законодательстве Государственная антикоррупционная стратегия… не предусматривает.
Что предлагало изменить НАПК изначально
Подготовленный Нацагентством по вопросам предотвращения коррупции проект (№9457), который внесло правительство, не предусматривает устранения указанных выше уже имеющихся рисков. Основное предложенное изменение — простая передача полномочий на проведение обязательной экспертизы от Минюста к НАПК, как это предусмотрено Государственной антикоррупционной программой.
При этом НАПК предлагает уменьшить свои действующие полномочия, лишив себя права проводить экспертизы при рассмотрении и доработке в парламенте правительственных или президентских инициатив и оставив только право проверять проекты нардепов (изменения в части 5 статьи 55 ЗУ «О предотвращении коррупции»).
Вот такая интересная «антикоррупционная» инициатива: в проекты при их подготовке ко второму чтению могут через поправки заложить любые коррупционные риски, а специализированный антикоррупционный орган сам предлагает запретить ему вмешиваться в ситуацию.
Также большой вопрос вызывает способность НАПК выполнить работу, объемы которой должны вырасти в десятки раз.
.png)
Однако и.о. председателя НАПК Артем Сытник убежден: дополнительное бюджетное финансирование не понадобится. Но тогда встанет вопрос избирательности и качества проверок.
Что теперь предлагает НАПК
Свои предложения комитету направил глава НАПК Александр Новиков в январе 2024-го, за пять дней до того, как покинул должность.
Он предлагает изложить статью 55 ЗУ «О предотвращении коррупции», которую столько лет не меняли, в совершенно новой редакции.
НАПК предлагает оставить коррупционные риски при рассмотрении выводов общественной экспертизы и при проведении Нацагентством экспертизы проектов, находящихся на рассмотрении парламента.
Антикоркомитету ВР может повезти. Если сейчас его можно заставить обязательно осуществлять экспертизу всех проектов нардепов, то теперь НАПК предлагает… сделать это необязательным.
К НАПК, как предусмотрено Государственной антикоррупционной программой, должны перейти полномочия Минюста на проведение обязательной антикоррупционной экспертизы по правительственным и президентским законодательным инициативам.
Однако, по предложениям НАПК, обязательная сейчас экспертиза перестает быть обязательной. Обязательной она будет только «в случае, если по результатам мониторинга такого проекта акта установлено наличие в нем коррупциогенного фактора». А это прямо противоречит Государственной антикорпрограмме (приложение 2, подпункт 1.1.3.2.1), предусматривающей возложение на НАПК обязанности по проведению экспертизы всех актов, подаваемых на рассмотрение Кабмина.
Установить на уровне закона значение и содержание «мониторинга» НАПК не предлагает. То есть имеем расширение дискреционных полномочий (коррупциогенный фактор, по классификации Нацагентства) — НАПК сможет в ручном режиме решать, проводить ли экспертизу актов. Риски здесь огромные.
Если сейчас профильный орган провел обязательную экспертизу, но в интересах отдельных лиц «не заметил» коррупционных рисков, то непосредственные исполнителей и руководство, утверждающее результаты экспертизы, можно привлечь к ответственности. Помимо прочего, к проведению экспертизы в НАПК привлекается Общественный совет при нем, что обеспечивает дополнительный контроль над деятельностью должностных лиц.
Предложенный Нацагентством мониторинг — это не экспертиза, при проведении которой проект должны детально проанализировать и выявить все имеющиеся в нем риски. Доказать нарушения чиновников, которые при осуществлении мониторинга «не заметили» коррупциогенных норм, будет невозможно. Поэтому легко строится удобная коррупционная схема работы антикоррупционного органа по сливу экспертиз: их просто смогут не проводить, ссылаясь на результаты мониторинга. А Общественный совет при этом уже не может контролировать процесс, потому что его привлечение при проведении мониторинга не предусмотрено.
По предложениям НАПК, заключение экспертизы проектов нормативно-правовых актов, рассматриваемых правительством, подлежит обязательному рассмотрению главным разработчиком, который обязан устранить выявленные коррупциогенные факторы. Звучит замечательно, если бы не продолжение: если коррупциогенные факторы не устранены, то этот орган должен сообщить НАПК о причинах, а что делать дальше, решает Кабмин. Такая себе необязательная обязательность.
Предлагается императивной нормой запретить правительству рассматривать и принимать проекты, которые не направлялись на проверку в Нацагентство. Хорошая новация, но НАПК одновременно получает право по результатам мониторинга решать, проводить ли экспертизу. В аспекте борьбы с коррупцией какая разница, почему именно экспертиза не проведена, — потому что правительство не прислало документы в НАПК или потому что с Агентством договорились, чтобы коррупционных рисков «не увидели»?
Экспертиза действующих законов, постановлений Кабмина и актов президента, которую должен осуществлять Минюст, предусмотрена законом о предотвращении коррупции (статья 55). Эти полномочия планируется передать НАПК и расширить на все действующие нормативно-правовые акты.
Однако как Нацагентство сможет качественно выполнять такие объемы работы, если изданных министерствами, другими органами государственной власти и органами местного самоуправления нормативно-правовых актов в десятки, если не в сотни раз больше, чем законов и постановлений Кабмина?
Эффективной работы при имеющихся ресурсах не будет. Может, поэтому НАПК предлагает расширить дискреционные полномочия, убрав действующие в законе требования осуществлять такую экспертизу согласно годовому плану?
Положительно выглядит предложение, что субъект принятия нормативно-правовых актов обязан в трехмесячный срок принять меры, чтобы устранить выявленные коррупциогенные факторы. Но не слишком ли большие и несбалансированные права это дает НАПК?
Нацагентство сможет по собственному желанию без решения суда давать обязательные к исполнению указания президенту Украины, парламенту, правительству и другим органам власти. В демократических странах для этого есть суды. И что интересно, как раз обязанность НАПК обратиться в суд с админ иском не предусмотрели.
Наконец запланировано обязательное обнародование выводов экспертизы не только действующих нормативно-правовых актов, но и проектов. Но есть нюанс: это касается только НАПК, а Минюста и антикоркомитета — нет.
Также предлагается, что НАПК, Минюст и антикоркомитет будут работать по единой методологии проведения экспертизы, которую утвердит НАПК после согласования с другими двумя органами. Это хорошо, но надо учитывать, что туда могут вписать что угодно, потому что в законе даже основные требования для будущей методологии не прописаны.
Таким образом, НАПК не предлагает устранить существующие риски и призывает парламент добавить новые.
Экс-глава Нацагентства Новиков, когда уходил с должности, выразил надежду, что новым главой станет «кто-то из сотрудников НАПК». То есть бывший подчиненный Новикова.
Направленные в парламент предложения к закону должны превратить НАПК в монополиста в проведении экспертизы, одновременно расширив дискреционные полномочия. Нацагентство должно получить огромное количество новых прав при полном отсутствии обязанности их использовать.
Простыми словами, главный антикоррупционный орган может превратиться в «свечной заводик». И в ручном режиме будет работать на политические заказы, когда речь идет об антикоррупционных рисках.
А без качественной экспертизы бесполезно надеяться на реальные успехи в борьбе с коррупцией в Украине.
