Дискуссия вокруг контроверсиального проекта градостроительной “реформы” №5655 продолжается уже более года. Законопроект, принятый Верховной Радой, ожидает президентской подписи с декабря 2022 года, сталкиваясь с сильным общественным сопротивлением в Украине. Евросоюз дважды призывал не поддерживать эту инициативу.
В то же время в Раде продолжается разработка Градостроительного кодекса, который должен целостно систематизировать строительное законодательство, отмечает ZN.ua. Рабочую группу возглавляет член парламентского Комитета по вопросам организации государственной власти и местного самоуправления от “Слуги народа”, председатель подкомитета по вопросам градостроительства, благоустройства и земельных отношений Анна Бондарь. Одна из немногих парламентариев, которые голосовали против инициативы №5655. Также она активно выступает за качественное реформирование градостроительной отрасли.
Движение ЧЕСТНО пообщалось с депутатом и архитектором Анной Бондарь, чтобы узнать, что должен изменить Градостроительный кодекс и на каком этапе сейчас его разработка, какие риски для государства несет скандальный законопроект №5655, какая судьба его ждет и на чем вообще должно основываться послевоенное восстановление Украины.
О проблемах градостроительства, региональном аспекте и будущем разрушенных городов:
– Госпожа Анна, что, по вашему мнению, лежит в основе такой острой борьбы вокруг градостроительной реформы? В чем заключается основная проблема отрасли и что государству реально нужно изменить в подходах, чтобы ввести честные правила игры для всех участников строительного рынка?
– Во-первых, нужно гармонизировать наше законодательство с ЕС. Мы подробно исследовали этот вопрос, послушали иностранцев, и я поняла, что мы до сих пор живем в мире мифов и легенд. В ЕС есть строительная и региональная политика. Никакой градостроительной политики в ЕС нет. Есть принципы, которым следуют. Например, строительная политика предусматривает энергоэффективность. Здесь у нас все хорошо, действует закон. Европейцы имеют стратегическую экологическую оценку при разработке планировочной документации. У нас тоже есть соответствующий закон и это требование выполнено.
Отдельный вопрос – переработка строительного мусора. В ЕС запланировано до 2030 года 70% строительного мусора перерабатывать на стройматериалы. У нас пока ни подзаконных актов, ни закона об этом нет. Также мы до сих пор не перешли на еврокоды. У нас есть Государственные строительные нормы (ГСН), есть Государственные стандарты Украины (ДСТУ), но кодов нет. Вот это – строительная политика.
Но. В Евросоюзе есть политика сплоченности – cohesion policy, – об этом сейчас много пишут эксперты из региональной сферы, и именно эта политика была заложена в откорректированном летом 2022 года Законе Украины “Об основах государственной региональной политики” и Государственной региональной стратегии до 2027 года. Которая, конечно, тоже нуждается в коррекции, учитывая войну. Но политика сплоченности основывается на конкуренции. Например, громаде нужен мост, больница или набережная, но денег на строительство нет.
Нужно подаваться на грант ЕС. Община формирует заявку и подается. В результате громады конкурируют между собой за ресурс на строительство. Выигрывает тот, у кого есть градостроительная документация, стратегия развития, проведено общественное обсуждение, выделен земельный участок, есть способность органов местного самоуправления подать заявку с бюджетом, с соответствующими сроками и исполнителями. Это побуждает развиваться.
Местные жители выбрали мэра, который ничего не делает и не имеет денег? Выбирают другого. Постепенно накапливаются знания, качество самоуправления. Все общины ЕС сейчас конкурируют за население. Никто в Европе не говорит, что надо иметь генпланы, но без них шансов на развитие меньше. Для меня это было открытием. Я ожидала, что на сайте ЕС четко определено, какими должны быть города, но этого нет. Как хотите, так и живете. Меня это очень поразило. Мы пока так не мыслим.
– Из-за полномасштабной войны города в Украине также начали конкурировать за население?
– Да, у нас есть города, которые конкурируют за население, и мэры делают это сознательно. Например, мэр Николаева Александр Сенкевич. Я всегда его ставлю в пример. Он понимает, что город может приходить в упадок. Поэтому через свою деятельность привлекает людей, потому что люди – это основа.
К сожалению, из-за войны постоянного населения в Украине может становиться меньше, поэтому такую большую территорию развивать станет сложнее. А она очень неоднородна – прифронтовые территории, тыловые, оккупированные и тому подобное. Так что региональная политика для нас очень актуальна с учетом восстановления страны. На ней должно строиться будущее восстановление. Строительство здесь – хоть и ключевой, но инструмент.
Кроме того, все иностранные эксперты отмечали два принципа этой работы: децентрализация и участие общественности. Это как раз и будет движение в направлении гармонизации с ЕС. Война – это очень важный вызов, это сплошное разрушение. Никто не знает, как правильно реагировать на него. Мы ввели разработку комплексных программ восстановления. Программы в процессе. Громадам трудно, потому что непонятно, на какое количество населения рассчитывать, и ситуация постоянно меняется. Добавляется разрушение, население мигрирует, эвакуация, возвращение – сейчас это все очень сложно.
– Но ведь после введения летом 2022 года комплексных программ восстановления, о которых вы говорите, произошло дублирование планировочной документации. Потому что на уровне области действуют региональные стратегии и региональные планы восстановления. Строительство, желая непосредственно участвовать в распределении денег на восстановление, зашло на территорию региональной политики. 5655 позже только закрепил эту стратегию власти. Сейчас имеем хаос в планировании восстановления и развития громад.
– Да, эта проблема есть. В комитете работает отдельная рабочая группа, которая занимается комплексными программами восстановления тергромад под руководством председателя комитета. На последнем заседании этой группы снова поднимали этот вопрос. Международные партнеры USAID высказали предположение, что эти программы надо втянуть в ЗУ “Об основах государственной региональной политики”, но нам сообщили, что в Министерстве восстановления над вопросом дубляжа программ и планов восстановления работает отдельная рабочая группа под руководством заместителя министра госпожи Азархиной. О результатах работы министерство пока не отчитывалось.
– На уровне властных институтов есть разговоры о целесообразности восстановления уничтоженных городов? Кто будет принимать непростые решения о том, восстанавливать ли Бахмут, Авдеевку…?
– Есть единичные высказывания. Политики по этому поводу еще нет. Надеюсь, Министерство восстановления ее разрабатывает, оно должно начать соответствующую дискуссию. Но, к сожалению, у Минвосстановления региональная тематика не в приоритете.
Отдельный вопрос – разработка Генеральной схемы расселения Украины. У нас она была на 20 лет, начиная с 2000-го. В 2021 году она завершила свое существование. В том же году была дискуссия, нужна ли она вообще. Я считаю, что нужна, особенно в ситуации, которую имеем сегодня. У нас очень изменился профиль регионов из-за войны. Должны переосмыслить то, чем занимаются в отдельных регионах и как именно это происходит. На основе схемы сможем дискутировать, восстанавливать нам конкретный населенный пункт или нет.
– Какие основные вызовы стоят перед законодателями в теме восстановления?
– Здесь нет конкретного ответа. Ведь восстановление должно быть build back better, иначе Европа не поддержит финансово. То, что мы строим, должно стать лучшим. В то же время строительство должно быть недорогим, быстрым и качественным. Но как этот треугольник решить – это индивидуальное решение.
– Чего не хватает для процесса “строить лучше, чем было”?
– Не хватает выполнения Евродирективы по госзакупкам в сфере архитектурного проектирования и ускоренных процедур. Я осторожно отношусь к дерегуляциям, но все-таки что-то можно упростить.
О рисках, пиартехнологиях и непрозрачности законопроекта №5655
– Авторы законопроекта №5655 уверяли, что все проблемы отрасли и будущего восстановления решит их законопроект. Но чем на самом деле, по вашему мнению, было обусловлено его появление?
– Не знаю, у кого возникла “гениальная” идея по этой разработке. Как у любого законопроекта, у этого есть хорошие и плохие стороны. Из хорошего – он предусматривал создание страхового фонда проектной документации. То есть все проекты, разработанные за бюджетные средства, должны сдаваться в архив. Также там было улучшение цифровизации. Зафиксировали право получить градостроительные условия и ограничения перед проведением архитектурного конкурса.
Но проблема этого законопроекта в другом – ошибочная общая концепция. Авторы так и не объяснили, что они реально хотят изменить. Даже депутаты в комитете так и не узнали истинных намерений авторов. А когда были внесены все правки, текст оказался написанным вразрез с ожиданиями людей. В этом основная проблема.
– О проблемах проекта уже написано и сказано основными стейкхолдерами достаточно много. Каково ваше мнение по этому поводу?
-Если совсем коротко, то у нас есть пять основных сторон в теме градостроительства: граждане, специалисты в области градостроительства, крупные застройщики, органы местного самоуправления и центральная власть. Если выйти на улицу и спросить украинцев, кого из этих игроков они бы хотели усилить, то ответ будет однозначным: граждан, ведь именно они живут в этих городах и ходят по улицам. Другая часть опрошенных точно обратит внимание на качество, а значит, речь пойдет об усилении специалистов.
Вспомнит ли рядовой украинец об усилении рынка крупного капитала? Очень сомневаюсь. Если выбирать между органами местного самоуправления и госорганами, то граждане выберут все же местную власть. Потому что здесь есть с кого спросить, просто придя в совет.
– Но оппоненты вам скажут, что хорошо функционирующий строительный рынок – это рабочие места, зарплаты и деньги в бюджет. То есть, как мы понимаем, задача государства – не уничтожить крупных застройщиков, а установить честные и прозрачные правила игры для всех?
– Но 5655 предлагает усилить рынок крупного капитала, который по сути является бизнес-партнером министерства. Проект написан в другой парадигме. Ни о каких прозрачных правилах речь не идет. Он идет вразрез с представлениями людей о реформе градостроительства. Именно поэтому петиция о наложении президентского вето набрала 42 тысячи голосов. Это было проявление народного гнева из-за несправедливости.
– И непрозрачность принятия?
– Да. В законопроекте было 348 страниц, и он появился очень поздно. На заседании комитета авторам правок слова не предоставили. Правки по сути не рассматривали. К этому законопроекту я лично подала 348 правок. Я их написала сама. Две были технические, но 346 были по сути. И каждую правку я представляла на подкомитете. Все 346 были отклонены, две технические учли. Но дело не во мне, а в подходе.
Модель обсуждения была несправедливой и недемократичной. Поднимается моя правка – я докладываю. Председатель подкомитета спрашивает, хочет ли кто-то обсудить, но все молчат. Молчат, но не поддерживают. Правка отклонена. Следующая правка Бондарь. И так 346 раз. Разбираться никто не хотел. И я не согласна с таким подходом к законотворческой деятельности. Ну и соответственно я голосовала против. Это очевидно.
– Потом исчезли стенограммы тех заседаний.
– Да.
– Как думаете, подпишет ли его президент?
– Мне трудно сказать. Но я знаю точно, что мы можем делать уже сейчас: брать хорошее из разных законопроектов и воплощать.
– Как вы оцениваете попытки “имплементировать” недействующий проект со стороны его лоббистов и профильного министерства, хотя есть предостережения от Евросоюза?
– Это такой метод продвижения. Почему не сказать “давайте по-новому”, я не знаю.
– Елена Шуляк на одном из мероприятий высказала мнение, что депутаты больше не поддержат ни одной инициативы в теме градостроительства, ведь будут бояться публичного осуждения. Как вы воспринимаете этот тезис?
– Это пиар-технология, не более. Помню, раньше по телевизору начали показывать одну поп-певицу и называли ее сразу “звездой украинской эстрады”. Со временем она закрепилась в воображении людей именно такой. Это определенная технология – систематически говорить об одном и том же как о свершившемся факте.
– Но эта пиар-технология плохо влияет на нашу репутацию в глазах партнеров. Ведь получается, что им в глаза говорят неправду, о чем они впоследствии узнают.
– Это имеет плохие последствия. Я понимаю, что партнеры занимают позицию наблюдателей, не вмешиваются и не навязывают своего мнения. Так Европа смотрит на нас, насколько мы повзрослели.
Если говорить о национальном менталитете, то, по моему убеждению, россияне – это маленькие дети, которые имеют обиду и пытаются нанести вред. Украинцы – это подростки, вспыльчивые и пассионарные, но не очень зрелые. Мы часто перебиваем друг друга, ведем себя не слишком хорошо, обманываем партнеров. Европейцы – взрослые, они понимают, что не могут навязать нам свой уровень и представления. Мы должны до этого дорасти. Но они достаточно выдержанно, но четко обозначили свою позицию по 5655.
– Почему, по вашему мнению, НАПК не имело четкой позиции при проведении экспертизы законопроекта №5655?
– Почему так произошло, я не знаю, но выглядело это очень странно. Сначала мы получаем письмо от заместителя главы НАПК о том, что есть определенные несогласованности. Затем видим интервью главы НАПК Александра Новикова, где он говорит, что все прекрасно. Его пригласили на заседание комитета, но он не пришел, и у депутатов не было возможности спросить у него, что это было.
Я направляла депутатский запрос Александру Новикову с просьбой объяснить позицию институции и еще раз официально уточнить, все ли замечания антикоррупционной экспертизы были учтены. Новиков по сути не ответил, но подтвердил два очень важных момента: законопроект готовили и принимали непрозрачно и решить проблему может только Градостроительный кодекс.
Также есть глобальные моменты, связанные с регламентом проведения антикоррупционной экспертизы НАПК. Формально специалисты агентства имеют право присоединиться на определенном законодательном этапе. Я их приглашала в рабочую группу по разработке Градостроительного кодекса, но мне сказали, что НАПК не имеет полномочий входить в рабочие группы по разработке законопроектов. Они имеют право включиться только после первого чтения.
И это, на мой взгляд, ошибочная история. Потому что вместо того, чтобы консультировать на стадии разработки и не допустить бесполезной работы многих людей, видим регистрацию инициатив с последующими скандалами. Если концепция построена неправильно, то изменить что-то уже невозможно. Я всегда поддерживаю предварительные консультации. Чем раньше привлекать разных экспертов, тем устойчивее будет результат. Но НАПК ограничено регламентом, и я уверена, что это надо менять.
О Градостроительном кодексе, политическом времени и неотвратимости настоящей реформы:
– Почему Украине нужен Градостроительный кодекс?
– Мы нуждаемся в систематизации законодательства и формировании такой отрасли права, как строительное или градостроительное право. У нас сейчас есть сфера общественных отношений, а отрасли права нет. Словосочетание “Градостроительный кодекс” не сегодня появилось. Уже 30 лет украинские юристы спорят о его необходимости. Это большая юридическая дискуссия. У нас есть 22 закона, которые определенным образом регулируют отрасль. Они были написаны в разные времена и несут разную идеологию. Часть из них выхолощена, в частности нашим созывом, к сожалению.
Должна быть концепция и целостная идеология, регулирование отрасли единым большим документом. А не “закон о внесении изменений в закон о внесении”, потому что это все очень сложно читается, невозможно объяснить. Кодекс – это систематизация, гармонизация с Европой, единая идеологическая рамка и создание правил отрасли.
– Идея разработки Градостроительного кодекса возникла как альтернативная законопроекту №5655?
– Нет. Кстати, рабочую группу предложила глава комитета Елена Шуляк. Это было неожиданно, скажу честно. 26 февраля 2023 года она предложила заняться его разработкой.
– Но создание рабочей группы по разработке Градостроительного кодекса не обошлось без скандалов. На заседании комитета просматривали организации, вошедшие в рабочую группу, и требовали голосовать за каждую отдельно. Решена ли уже эта проблема?
– Я понимала: если приглашать тех, кого я считаю экспертами, это всегда будет сопровождаться критикой. Потому что на каждого эксперта найдется оппонент, с которым я могу быть незнакома. Поэтому мы написали всем субъектам градостроительства в институтах – гильдии, ассоциации, союзам и профсоюзам, органам градостроительства, министерствам, общественным организациям и строительным палатам. Попросили делегировать представителей, которых они считают экспертами, даже если мы с ними незнакомы. И мы собрали большую рабочую группу из 189 человек, но в обсуждении участвуют более 300.
У нас есть европейские традиции модерации, с людьми можно общаться, процесс очень оживленный, но управляемый. Председатель комитета утвердила создание рабочей группы, но была критика в отношении двух человек, которых конкретно я не приглашала, а приглашала учреждение.
– В чем заключались предостережения?
– То, что было высказано на комитете: один из них является застройщиком Голосеевского леса, а другой – коррупционным дельцом из ГАСИ. Хотя мы просто прислали приглашение учреждениям, а они направили к нам людей. После этого информация распространилась, и очень много людей начали мне писать и звонить. Мы открыли двери для всех.
Сейчас к работе привлечено около 300 человек. Я вела статистику, кто ходит, кто не ходит. Есть такие, которые записались в рабочую группу и ни разу не были. Есть независимые эксперты, которые очень хотели, но не приходят. А есть такие независимые эксперты, которые посещают каждое заседание.
Мы не можем на это влиять. Просто надо понимать: если член рабочей группы или независимый эксперт не артикулирует свое предложение, оно не будет включено. Все зависит от мотивации самих людей. Я считаю, что этот кодекс должен написать рынок. Рынок в смысле пяти субъектов градостроительства: громады, специалистов, бизнес-среды, местных органов и министерства.
– Ну, тогда, во-первых, не рынок – вы сами в начале разговора говорили о том, что краеугольным камнем должен стать человек, который получает услугу. Во-вторых, рабочая группа в 300 человек при том, что у всех свой интерес, – это очень рискованно. Возможно, поэтому некоторые критики вашей инициативы говорят, что вы этот кодекс никогда не напишете и не примете. Взять только интерес ОМС, которые, конечно, заинтересованы, чтобы у них осталось больше рычагов влияния на строительство. То есть как вы все это собираетесь урегулировать? И какой должна быть роль государства? Ведь только оно может/должно защищать интерес прежде всего граждан. И кроме наведения порядка на местах – чтобы депутаты наконец приняли градостроительную документацию и прекратили зарабатывать на землеотводах – в Украине должен заработать цивилизованный строительный рынок. С прозрачными правилами игры, с банками, страховщиками и гарантиями для граждан.
– Я мечтаю о консенсусе, который может быть достигнут коллективным разумом. Мы пытаемся вытащить людей из собственного профессионального пузыря с личными интересами и создать условия, чтобы они подумали об общем. Поэтому большая группа – это не риск. Это – уменьшение риска, что чья-то “хотелка”, нацеленная на достижение личного интереса вопреки общему, пройдет.
Что мы видим сейчас по результатам международного опыта? Ведущую роль в процессах градостроительства играют органы местного самоуправления и специалисты. ОМС избраны жителями, поэтому вынуждены удовлетворять их интересы, а специалисты (архитекторы, инженеры, конструкторы, археологи, геодезисты, землеустроители и другие) рискуют репутацией и потерей сертификата. Поэтому их работа является качественной.
Также активное участие в процессе градостроительства принимают жители. Местная власть создает все условия для того, чтобы жители были довольны, она не хочет политически рисковать. Вот так это работает в развитых странах мира. Что это для нас означает? Усиление субъектности общественности (например, расширение полномочий ОСН в сфере городского планирования), расширение видов участия общественности и децентрализация в сфере градостроительства, которая была начата, но не завершена. Усиление genius loci каждого города через возможность устанавливать индивидуальные правила игры.
Развитие профессионального самоуправления – краеугольный камень повышения качества в строительной отрасли. Инструменты поощрения и стимулы выполнять закон, изменение парадигмы планирования городов – она должна основываться на здравом смысле. Огромное количество городов Украины (война только усугубила ситуацию) являются сокращающимися. Из 23 агломераций, которые показывали прирост населения и оживление экономики, в результате войны осталось 12, десять – на оккупированных территориях, одна (Краматорская) разрушена на 70%.
– Как работать с этим вызовом?
– У нас даже дискуссии об этом нет. Кстати, мы пригласили американских планировщиков – пионеров в этом вопросе – на заседание рабочей группы 30 ноября, они поделились опытом планирования сокращающихся городов. Мы увидели, что роль государства в Европе – это формирование национальных политик, контроль над наиболее опасными объектами или имеющими гриф секретности, и эффективный надзор за органами местного самоуправления.
Также, конечно, нужна эффективная судебная система, гарантирующая гражданам защиту их прав.
– И, наверное, правоохранительная, которая бы вовремя давала по рукам местным, а не была с ними в сговоре.
– Конечно. Но в нашей отрасли это прежде всего местные органы власти, потом региональные, и только потом – государственные. Конечно, эти принципы теперь надо наложить на украинские реалии. Предусмотреть “болезни роста”, риски и приобретенное многими свойство “порешать”. Возможно, некоторые реформы надо делать в несколько этапов, учитывая риски.
Задачи можно решать по-разному. Одна страна изобретала специальную шариковую ручку для космонавтов на орбите, потому что обычные ручки не работают в условиях невесомости, а другая выдавала космонавтам карандаши. Какие именно механизмы будут использованы – говорить рано. Над этим будут работать специалисты в подгруппах.
Сейчас ничего нельзя гарантировать. Но все соглашаются с тем, что это надо изменить. Иначе решить проблему не получится. Но уже сейчас я могу сказать, что никому не удастся “занести” кому-то за нужные правки. Я в комитете это подчеркивала, когда мы презентовали ориентировочный план действий. В идеале это – консенсус. Если консенсуса нет по какому-то пункту, то голосует рабочая группа. Если же и там нет согласия – обратимся в Европу. Если Европа говорит по-разному, мы можем написать две гипотезы в концепции. Далее будет рассмотрение депутатами в комитете, а дальше – голосование в зале. Механизмы прямой демократии.
– А на каком этапе сейчас эти рабочие группы? И когда планируете презентовать концепцию кодекса?
– Уже завершилась работа международного блока, где рассмотрели различные системы регулирования. Теперь перешли к узкоспециализированным темам. У нас есть структура концепции, к ней уже подали правки. Вскоре опубликуем их на сайте комитета и в Фейсбуке будет рассылка. Можно будет посмотреть, кто какую правку подал.
Далее представим структуру и концепцию, к весне получим драфт текста концепции. А летом представим ее на комитете. Потому что драфт надо будет показать большому количеству людей. У нас будут круглые столы. Возможно, мы еще поедем по Украине.
– Каково отношение к инициативе депутатов комитетов? Нет ли рисков, что поправками-схемами будут вписаны коррупционные вещи?
– Такого я не вижу. Мне бы хотелось большей активности депутатов. Но все же это марафон, игра в долгую.
– Вам кто-то на уровне комитета помогает?
– Нет, не приобщаются.
– А почему так? Они расценивают это как вашу личную инициативу?
– Не знаю. Там все индивидуально. Кто-то сначала стоял на позиции 5655 и считает, что кодекс не имеет перспективы. Кто-то в принципе не очень активен, ждет, когда будет текст. Заседания рабочей группы – это дополнительная трата времени, в среднем по 3,5 часа в неделю. Для депутата это много.
– Что будет после концепции?
– Представим концепцию, получим фидбек и учтем его. После одобрения рабочей группой концепция будет представлена на комитете. Мы выслушаем депутатов комитета, ведь они тоже могут иметь замечания. После этого надо писать кодекс. Концепцию пишут специалисты, а кодекс – юристы.
Все хотят, чтобы текст был коротким, красивым и понятным. А юристы уверяют, что так не бывает. Основная работа кодекса – это суд. Кодекс работает в суде. Мол, вы что думаете, кодекс – это для вас, специалистов? Нет, кодекс для судей, а там – совсем другой язык.
– Нет риска, что эта инициатива не успеет до конца каденции реализоваться?
– Это большой риск. Любой законопроект имеет “политический календарь” – это такая внутренняя фраза. Ведь на государственном уровне всегда включается политика, каденции и выборы. На этот проект я не могу сделать календарь из-за войны. Мы поставили в целом два года работы, что для кодекса мало. Надо минимум четыре.
– Если кодекс не удастся принять в этом созыве, он перейдет к следующему в наследство, но там могут быть другие представления о градостроительстве?
– Может и так быть. Я к этому по-философски отношусь. Если будет новое мышление – это нормально, ведь в Украине очень быстро все меняется. Кодекс должен смотреть на десятилетия вперед. Но, к сожалению, эту сверхзадачу в условиях войны никто не может воплотить.
Очевидно, если кодекс будет принят, нас будут критиковать, что мы не посмотрели на 10 лет вперед. Я это понимаю. Но если новые депутаты будут чувствовать изменения и быстро их внедрять, это замечательно. Даже если будет ряд законов, которые будут основываться на концепции кодекса с правильной идеологией, это тоже не страшно.
Более того, все настоящие реформы проходят такой путь. Но пул людей, болеющих за отрасль, никуда не денется после окончания полномочий этого парламента. В любом качестве мы продолжим работу над кодексом и найдем аргументы для новых политических команд.
