Украина намерена легализовать лоббизм. Кроме того, что принятие соответствующего закона является одним из условий для вступления нашей страны в Европейский Союз, определение четких правил лоббистской деятельности, по идее, должно способствовать борьбе с политической коррупцией.
На пользу себе и государству
Президент Украины Владимир Зеленский подписал принятый Верховной Радой закон “О добропорядочном лоббировании”. Принятие этого документа было одним из обязательств, которые взяла на себя наша страна в связи с подготовкой к переговорам о вступлении в Европейский Союз. Поэтому его принятие еще на шаг приближает Украину к интеграции в европейское сообщество.
Кроме того, давно существует потребность законодательно урегулировать вопрос о том, кто и каким образом может влиять на власть для принятия тех или иных законов. Такую рекомендацию дал и Европейский Союз, считая, что законодательное регулирование лоббизма позволит уменьшить влияние олигархов на политику государства и ограничить политическую коррупцию.
Подобные законы существуют во многих странах. Первыми к выводу, что деятельность лоббистов должна быть законодательно упорядочена, пришли Соединенные Штаты Америки. Там соответствующий закон был принят еще в 1946 году. В Германии лоббирование узаконили в 1972 году. Впоследствии тем же путем пошли и другие страны.
“С начала ХХІ века процесс регламентации лоббизма набрал обороты по всей Европе, – рассказывает “Апострофу” партнер юридической компании Arzinger Андрей Подгайный. – В течение последних десяти лет соответствующие законы были приняты в Ирландии, Франции, Литве, Нидерландах, Австрии, Польше, Словении, Великобритании. То есть Украина, так сказать, находится в тренде. А в странах, где специальное регулирование отсутствует, мы наблюдаем саморегулируемую организацию деятельности лоббистов, то есть деятельность в рамках членства в некоммерческих организациях, которые определяют политику, вопросы этики, ответственности лоббистов”.
В первую очередь, закон определяет само понятие лоббизма и рамки его применения.
“Принятый закон относит к лоббированию деятельность, которая осуществляется в собственных коммерческих интересах или интересах других лиц с целью влияния на органы власти относительно принятия или воздержания от принятия, изменения или отмены законов или подзаконных актов, – говорит Андрей Подгайный. – Если хоть один из перечисленных признаков отсутствует, например, нет коммерческого интереса, или влияние не касается нормативного акта, то такая деятельность не будет считаться лоббизмом”.
То есть согласно закону, лоббирование является фактически одним из видов бизнеса. Лица или предприятия, заинтересованные в продвижении тех или иных законодательных решений, могут заключить договор со специализированной организацией, которая за определенную плату возьмет на себя связанные с этим хлопоты.
Закон различает три основных стороны процесса лоббирования:
– бенефициары – лица, которые заказывают услуги по лоббированию правовых актов и намерены в случае их принятия получить определенную выгоду для себя, такими бенефициарами могут быть и частные, и юридические лица, и даже иностранные государства;
– субъекты лоббирования – лица или предприятия, которые осуществляют лоббирование в интересах бенефициара на коммерческой основе, получая за это прибыль, собственно, их и называют лоббистами;
– объекты лоббирования – представители или органы государственной власти, которых лоббисты пытаются склонить к принятию нужных им решений.
Важным является то, какой круг вопросов и в каких государственных органах разрешается лоббировать. К решению этого вопроса законодатели разных стран подходят по-разному. Наши решили ограничить предметы лоббизма достаточно узкими рамками.
“У каждой страны есть своя специфика по определению возможностей влияния на власть, – объясняет Андрей Подгайный. – Например, в США лоббисты активно привлекаются к политической деятельности, в том числе, к выборам. Наш закон такую возможность исключает, ограничиваюсь только коммерческими – экономическими, так сказать, интересами бенефициаров. Так же в Украине не может быть лоббизма в интересах религиозных организаций”.
Надо заметить, что закон ограничивает не только круг вопросов, которые могут продвигать лоббисты, но и круг лиц, на которых они имеют право влиять.
“Особенность нашего закона, по сравнению с теми, которые действуют во многих других странах, в том, что лоббирование ограничивается только влиянием на лиц, осуществляющих правотворческую деятельность, – рассказал “Апострофу” партнер адвокатского объединения “Лещенко, Дорошенко и партнеры” Александр Лещенко. – По сути, это только народные депутаты. Лоббирование решений Кабинета министров, других органов власти или судов законом не предусмотрено”.
Отчитаются за каждую копейку
Государство намерено строго контролировать деятельность лоббистов. Все лица – юридические и физические, которые будут заниматься этим делом, будут внесены в специальный реестр, оператором которого станет Национальное агентство по вопросам предотвращения коррупции (НАПК). Лоббисты будут обязаны каждые полгода подавать в НАПК отчет о собственной деятельности, в котором указывать все случаи взаимодействия с объектами лоббирования, а также все средства, полученные от бенефициаров за свои услуги.
В то же время, они получат определенные права, которые обеспечат им возможность выполнять свою работу по продвижению законов. Лоббисты смогут встречаться с законодателями, предоставлять им материалы, доказывающие целесообразность принятия нужного законодательного акта, посещать мероприятия, посвященные теме лоббирования, а также организовывать собственные мероприятия и приглашать туда законодателей.
“Лоббисты также получат право участвовать в работе комитетов парламента, выступать на этих заседаниях с представлением и обоснованием нужных законопроектов, – говорит Александр Лещенко. – И очень важно то, что они смогут даже предлагать готовые тексты законопроектов. В связи с этим в закон о регламенте Верховной Рады вносятся изменения, которые позволят указывать лоббистов, как авторов или соавторов этих актов”.
Впрочем, не каждое лицо, которое добивается принятия того или иного нормативного акта, является лоббистом. Согласно закону, лоббизмом считается только деятельность, направленная на получение прибыли. В то же время, в Украине существует достаточно много разного рода субъектов, которые продвигают те или иные законодательные инициативы, не рассчитывая на получение прибыли, а лишь руководствуясь собственными политическими убеждениями, или представлениями об общественном благе. И при разработке и принятии закона они высказывали опасения относительно того, не причислят ли активистов к числу лоббистов и не станет ли это средством давления со стороны государства на гражданское общество.
Чтобы снять эти предостережения, закон предусматривает, что лоббизмом не считается деятельность общественных организаций, политических партий, ассоциаций органов местного самоуправления, средств массовой информации, научных учреждений и еще ряда субъектов, осуществляющих свою деятельность не бесприбыльной основе. Однако насколько беспрепятственно все эти субъекты смогут осуществлять свои функции, сейчас сказать трудно. Ведь деятельность отечественных правоохранительных органов довольно часто является непредсказуемой. Скорее всего, государству и гражданскому обществу придется еще поработать над тем, чтобы точно определить границу, где заканчивается общественная деятельность и начинается лоббизм.
“Весь вопрос в практическом применении закона, и пока сложно предсказать как Национальное агентство по вопросам предотвращения коррупции будет применять те или иные нормы в противоречивых правоотношениях, – говорит Андрей Подгайный. – Надо исходить из того, что Украине понадобится еще несколько лет, чтобы наладить консенсус в этой сфере, в том числе путем внесения изменений в закон”.
Выйти из сумрака
В свете принятия закона о лоббировании интересно мнение о нем самих лоббистов.
При этом двусмысленность ситуации заключается в том, что де-юре, лоббистов в Украине нет, но люди, которые де-факто выполняют соответствующие функции, конечно же, есть. По большому счету, это достаточно разношерстная публика, начиная от региональных активистов и заканчивая представителями крупнейших в Украине финансово-промышленных групп.
Как рассказал “Апострофу” один из таких неформальных “лоббистов”, пожелавший сохранить свою анонимность, многие его коллеги действуют под видом журналистов и представителей общественных организаций, поскольку это обеспечивает им доступ к коридорам власти.
Отсутствие контроля над деятельностью лоббистов сделало ее абсолютно непрозрачной. “Выстраиваются целые неформальные схемы, через которые вопросы решаются от одного чиновника к другому по всей вертикали”, – говорит собеседник издания.
По его словам, для многих “теневой” характер лоббистской деятельности был очень удобным, поскольку он позволял практически любому лоббировать все, что угодно.
“Этим, кстати, активно пользовалась Россия, которая через своих агентов влияния навязывала Украине свою повестку дня, – рассказывает наш источник. – Так что принятие закона о лоббизме – это, кроме прочего, еще и вопрос национальной безопасности”.
Крупные “решалы”, создавшие в этом бизнесе целые монополии, вряд ли будут в восторге от принятого закона. “Но многие, особенно мелкие лоббисты, которым трудно преодолевать эту монополию, наоборот, приветствуют новое законодательство”, – резюмировал собеседник.
От себя, в итоге, отметим, что в Украине есть достаточно много полезных и прогрессивных законов, однако очень часто проблема заключается в их правоприменении. Что касается закона о лоббизме, то очень важно, чтобы он не стал инструментом коррупции в руках олигархов, которые значительно обеднели во время войны и которые после ее окончания обязательно захотят восстановить свое состояние и влияние на политическую жизнь страны.
