Ликвидация Госэкоинспекции: каковы перспективы самой масштабной реформы экологического контроля?

Реформа экоконтроля является одним из условий вступления Украины в ЕС

В Украине может состояться одна из ключевых реформ в экологической сфере, которая годами была на паузе, но в 2024-м наконец сдвинулась с мертвой точки.

Реформа экоконтроля является одним из условий вступления Украины в ЕС, поэтому ее приоритетность и шансы на реализацию достаточно высоки. В то же время проект реформы критикует ряд заинтересованных сторон — из-за значительного расширения полномочий экоинспекторов, что несет коррупционные риски и потенциальные злоупотребления.

Почему Украине годами не удавалось принять важную реформу в сфере экологии, какие проблемы были в рассмотрении ключевого законопроекта, что именно он предусматривает и какие есть риски — в анализе «Честно».

Государственная экологическая инспекция — ключевой орган, который контролирует выполнение природоохранного законодательства в Украине, состояние окружающей среды и экобезопасности. Однако он до сих пор работает по устаревшей и неэффективной системе и считается одним из самых коррумпированных в природоохранной системе.

Именно эту проблему должна решить долгожданная реформа, которую запускает законопроект №3091 «О государственном экологическом контроле». Она годами была на паузе, однако в 2024 году наконец сдвинулась с мертвой точки. Реформа также является одним из условий вступления Украины в ЕС.

Законопроект приняли в первом чтении более двух лет назад, и авторы обещали полный перезапуск Госэкоинспекции. Но с каждым месяцем надежды на реальную реформу таяли. Недавно стало известно, что сейчас вся реформа может свестись лишь к переименованию Госэкоинспекции в Государственную природоохранную инспекцию. Кроме того, ликвидация Инспекции приостановит фиксацию экологических преступлений России, что повлияет на взыскание репараций.

Однако в декабре прошлого года законопроект стал ключевым вопросом встречи представителей международных организаций (ОЭСР, ИМПЕЛ, ОБСЕ и ПРООН) с членами профильного экокомитета Верховной Рады. Тогда состоялось заседание рабочей группы по имплементации в украинское законодательство экологических норм и рекомендаций ЕС.

Законопроект о реформе экоконтроля зарегистрировали в Раде еще в феврале 2020 года. Его разрабатывал тогдашний заместитель председателя экокомитета Александр Мариковский, и в июле 2021 года Рада приняла его в повторном первом чтении за основу. Почти единогласно документ поддержали нардепы от «Слуги народа» и «Голоса». Зато представители запрещенной пророссийской фракции ОПЗЖ полным составом не явились на заседание. Также, за некоторыми исключениями, его не поддержали члены фракций ЕС, «Батькивщины» и группы «Доверие».

А уже в октябре 2021 года глава общественного совета при Миндовкилле Светлана Берзина заявила, что в документ внесли ряд правок от экспертов и общественности. В феврале 2022 года команда тогдашнего заместителя министра защиты окружающей среды Романа Шахматенко, который занимался реформой Госэкоинспекции, подготовила версию законопроекта ко второму чтению. Однако из-за полномасштабного вторжения России в Украину работу поставили на паузу.

Законопроект №3091 предусматривает старт самой масштабной реформы в сфере экологического контроля, а именно ликвидацию Госэкоинспекции и создание вместо нее новой структуры с более широкими полномочиями.

По состоянию на конец марта на сайте Рады обновленный вариант законопроекта ко второму чтению не опубликован. Однако версия, прошедшая первое чтение, предусматривает:

• штраф за недопуск экоинспектора к проверкам увеличат с нынешних 760 грн до 1,8 млн грн для крупнейших предприятий-загрязнителей и до 600 тыс. грн для предприятий с незначительной степенью риска для окружающей среды;
• базовый уровень зарплаты инспекторов составит 13 134 грн (сейчас — 5 500 грн), что должно снизить риски взяточничества;
• проведение проверок в любое время суток и в выходные дни, если предприятие в это время работает, даже без участия руководителей, если они не появились в течение четырех часов;
• экоинспекторы смогут проверять не только предприятия, но и органы государственной и местной власти;
• экоинспекторы будут иметь нагрудные камеры для видео- и аудиофиксации проверки;
• инспекторы получат дополнительные инструменты для контроля (в частности возможность делать запросы к предприятиям);
• контрольные функции всех государственных природоохранных органов будут объединены в одном органе;
• урегулирование имеющихся коллизий и правовых неопределенностей в законодательстве, устранение пробелов по начислению убытков.

Кроме того, вводится ряд других новаций, в частности риск-ориентированный принцип контроля и установление 4-й категории предприятий. Продолжительность проверок будет составлять до пяти дней для компаний со средней и незначительной степенью риска, а для предприятий со значительной степенью риска — до 15 дней.

Законопроект попал под шквал критики после регистрации, больше всего — со стороны представителей промышленности и профильных ассоциаций. В частности из-за значительного расширения полномочий экоинспекторов, что потенциально содержит коррупционные риски, а также создает давление на бизнес и не способствует улучшению состояния окружающей среды.

Часто критику озвучивали в СМИ в форме категорических утверждений вроде «законопроект остановит промышленность» или «Минприроды создает монстра, который сможет без суда закрыть любое предприятие, даже металлургический комбинат».

В частности, по мнению Европейской бизнес ассоциации, Госэкоинспекция не должна быть рычагом давления. Ведь предложенная реформа позволяет указывать в приказе о проверке только адрес предприятий, то есть проверять все компании, которые там расположены. Кроме того, законопроект не усиливает борьбу с браконьерством, незаконными рубками и добычей полезных ископаемых.

Зато в Украинской ассоциации бизнеса и торговли заявили, что законопроект не соответствует базовому нормативному акту в сфере контроля хозяйственной деятельности и грубо противоречит ему.

Однако главным оппонентом законопроекта с самого начала стала Профессиональная ассоциация экологов Украины (ПАЭУ, позже Ассоциация профессионалов окружающей среды PAEW).

По словам президента PAEW Людмилы Цыганок, законопроект не соответствует задекларированным принципам снижения регуляторного давления на бизнес и открывает широкое поле для коррупции. В частности он предусматривает остановку работы на три дня на время проверки, хотя на некоторых предприятиях процесс непрерывный и взаимосвязан с другими.

В Профессиональной ассоциации экологов отмечали, что законопроект монополизирует контрольные функции в руках одного органа власти и наделяет его слишком широкими правами на вмешательство в деятельность бизнеса. Организация также обвиняла Минприроды в неспособности исправить кризис экоконтроля и подозревала, что министерство лишь имитирует реформу. Это усугубляет проблему, а на предыдущие неудачные попытки реформ с 2018 года потратили около 2 млрд грн из бюджета.

Также во Всеукраинской ассоциации органов местного самоуправления «Ассоциация городов Украины» в 2021 году раскритиковали законопроект за сужение полномочий общин и создание новых исполнительных органов.

В экосообществе законопроект № 3091 поддерживают лишь некоторые организации. Одна из них — «Экология-Право-Человек», участвовавшая в его разработке. Там отмечают его евроинтеграционную ценность и необходимость скорейшего рассмотрения и принятия.

Глава этой структуры Елена Кравченко отметила, что сейчас Госэкоинспекция не может предотвратить уничтожение природы. Реформа позволит создать действенный орган, который будет работать на предупреждение загрязнения, а не на наказание, и будет сотрудничать с громадами и бизнесом.

Также законопроект поддерживают в ОО «Екодія», в частности из-за возможности проверки без директора и в любое время, что устраняет возможность срыва проверки.

«Этот законопроект — хороший путь и хороший шаг. Но надо, чтобы не было такого, что приходит коррумпированный инспектор, который не защищает права людей и у которого задача не провести честную или законную проверку, а требовать взятку, например. Депутаты должны сделать определенные предохранители в законе», — отметил бывший и.о. председателя Госэкоинспекции Егор Фирсов.

По мнению Фирсова, такими предохранителями должны стать обновление кадрового состава и установление достойных зарплат.

Также реформу экоконтроля до полномасштабной войны поддерживали в Госэкоинспекции, в частности за колоссальные штрафы за недопуск к проверке.

Однако в 2023 году ее концепцию не поддержали за формальную ликвидацию Госэкоинспекции, ведь это потребует:

• значительного финансирования, что нецелесообразно во время войны;
• ряда новых законов и актов, которые еще не начинали разрабатывать.

Также такое «перерождение» приведет к задержке расчета экологических убытков от войны и может усложнить выплату репараций.

В мае 2022 года автор законопроекта Александр Мариковский заявил, что Госэкоинспекцию необходимо ликвидировать и передать некоторые ее функции в МВД, ведь из-за войны реформа «не ко времени». Однако инициативу не поддержали.

Уже в октябре 2022 года Мариковский покинул пост в экокомитете, а законопроект передали заместителю председателя комитета Елене Криворучкиной. Впоследствии депутат заявила, что «разгонять» Инспекцию категорически нельзя, потому что это единственный орган, который сейчас фиксирует ущерб окружающей среде от войны: «Рассчитать убытки мы можем и потом, но ключевое — их зафиксировать».

Полный перезапуск Госэкоинспекции, по ее словам, остановит на время процесс фиксации и сыграет на руку агрессору, но не приблизит Украину к требованиям экоконтроля ЕС. А тот вариант законопроекта, который прошел первое чтение, уже не соответствует украинским реалиям из-за войны и его необходимо переделать.

В частности 27 марта на заседании рабочей группы по имплементации в украинское законодательство экологических норм ЕС ее члены согласились с необходимостью доработать законопроект.

Председатель экокомитета Олег Бондаренко также отметил насущную необходимость обновления природоохранного законодательства и создании единого органа экоконтроля с максимальными полномочиями. Ведь ответственность за нарушение должна быть такой, чтобы следующее не произошло, то есть чтобы экономическая выгода от нарушения была меньше размера штрафа. Для этого нужен рамочный закон.

Стоит отметить, что министр защиты окружающей среды Руслан Стрелец заявил: реформа Госэкоинспекции — один из приоритетов на 2024 год. Кроме того, в марте Госэкоинспекция разработала проект распоряжения Кабинета министров по Стратегии реформирования системы государственного экоконтроля и плана ее реализации на 2024-2026 годы, которая должна:

• создать условия для защиты окружающей среды и предотвращать ухудшение ее состояния;
• обеспечить фиксацию и определение экоповреждения (в частности в результате вооруженной агрессии России) и привлечение за это к ответственности.

Итак, крайне важная реформа экоконтроля наконец сдвинулась с мертвой точки и вернулась в повестку дня парламента. Ее поддерживают международные эксперты, за ее реализацией следят европейские партнеры. Однако будет ли содержать новая версия законопроекта компромиссные положения без коррупционных рисков и инструментов давления на бизнес, пока неизвестно.