Własność państwowa „w nowy sposób”: czy państwo może mniej kraść, a więcej zarabiać?

Reforma korporacyjna powinna przekształcić państwo ukraińskie w skutecznego właściciela i administratora przedsiębiorstw. Aby to osiągnąć, menedżerowie najwyższego szczebla mają większą swobodę. UNIAN stara się przewidzieć, na czyją korzyść urzędnicy wykorzystują otrzymaną wolność: państwową czy własną.

5 marca prezydent Wołodymyr Zełenski podpisał ustawę, która ma „poprawić” ład korporacyjny w podmiotach prawnych, których udziałowcem lub uczestnikiem jest państwo ukraińskie. Wraz z innymi ustawami dokument ten stanowi część „pakietu”, który odblokuje pomoc finansową Banku Światowego o wartości 1,4 miliarda dolarów. Reformy korporacyjnej nie można było przeprowadzić przez 9 lat, ale tutaj udało się to w ciągu kilku tygodni – bodźce mają znaczenie.

Na Ukrainie istnieją różne opinie na temat tego dokumentu. Z jednej strony Ukraina od trzydziestu lat jest nieukraińską SRR, ale wiele elementów zarządzania majątkiem państwowym pozostało od tego czasu praktycznie niezmienione. I to jest złe. Z drugiej strony wielokrotnie podejmowano próby usprawnień, w wyniku czego ukraińska polityka dotycząca własności państwowej „utknęła” gdzieś pośrodku, pomiędzy „szufladą” a nowoczesnym, zachodnim podejściem korporacyjnym.

I z każdego systemu otrzymałem wady, a nie zalety. Prywatyzacja też nie zawsze jest rozwiązaniem, gdyż w nieprzejrzystych warunkach prowadzi do sprzedaży nie tyle przedsiębiorstw, ile gruntów pod nimi – czyli prowadzi do likwidacji całych strategicznych gałęzi przemysłu, bo likwiduje się fabryki dla metal.

Czy zatem nowa reforma rozwiąże wspomniane problemy, czy też stworzy ich więcej? UNIAN szukał odpowiedzi wspólnie z ekspertami.

Wszystko poszło zgodnie z planem – ale w złym kierunku

Według ekspertów przed inwazją na pełną skalę na Ukrainie działało ponad 3 tysiące przedsiębiorstw państwowych, które zapewniały 10% produkcji kraju. Dotyczyło to 16% ogółu oficjalnie zatrudnionych Ukraińców. Jednak z biznesowego punktu widzenia wyniki nie były zbyt imponujące.

„Większość przedsiębiorstw nie jest produktywna. Dla porównania średnioroczna stopa zwrotu z kapitału własnego przedsiębiorstw prywatnych i publicznych w 2021 roku wyniosła odpowiednio 8 i 0,3 proc. Tylko 14 proc. przedsiębiorstw państwowych generuje zysk” – mówi Denis Shemyakin, dyrektor Zespołu Wsparcia Reform w Ministerstwie Gospodarki. „Przyczyny leżą w nieefektywnym systemie zarządzania przedsiębiorstwami i trudnościach regulacyjnych”.

Właśnie temu ma służyć reforma korporacyjna – sprawić, by przedsiębiorstwa państwowe były tak samo wydajne, jak przedsiębiorstwa sektora prywatnego. Na Zachodzie jednym z kluczowych narzędzi poprawy funkcjonowania przedsiębiorstw państwowych jest rada nadzorcza. Na Ukrainie niestety praktycznie nie ma pozytywnych przykładów ich działalności.

Rady takie często stają się instrumentem oddziaływania oligarchów na branżę, gdyż za ich pośrednictwem lobbowane są interesy firm prywatnych, a nie państwowych. Albo, jak piszą media, po prostu dają radnym ogromne (jak na nierentowne przedsiębiorstwa) pensje lub „premie”. Reforma ma to zmienić. Ale…. poprzez zwiększenie swobody tych rad nadzorczych.

Eksperci twierdzą jednak, że nie wszystko jest takie proste. Sowieci mogli działać lepiej, ale sam system im to uniemożliwiał. Ponieważ tak naprawdę utknął gdzieś pomiędzy sowieckim i zachodnim systemem kontroli.

„Pomimo tego, że rady mogły podejmować decyzje w wielu kwestiach, zgodnie z prawem nie miały kluczowych uprawnień i nie miały faktycznego wpływu na rozwój firm” – kontynuuje pan Shemyakin. „Nie mogły m.in. powoływać i zwalnia menedżera, wyznacza poziom wynagrodzenia, zatwierdza roczne plany rozwoju przedsiębiorstw. Wszystkie te funkcje pozostały w gestii Gabinetu Ministrów, co stworzyło konflikt interesów. Ministerstwa tworzą reguły gry i zarządzają przedsiębiorstwami, które działają według tych zasad.”

Oznacza to, zdaniem eksperta, że ​​„korzeń zła” jest pogrzebany w Gabinecie Ministrów i jest przejawem zbyt dużej centralizacji na tle krytycznego niedoboru wykwalifikowanej kadry do zarządzania każdym indywidualnym przedsiębiorstwem.

„Problem w tym, że rząd nie jest w stanie zagłębić się w specyfikę każdego przedsiębiorstwa i efektywnie zarządzać całym majątkiem państwa. Żadne ministerstwo nie ma zasobów, aby zarządzać ponad 3000 przedsiębiorstw – dodaje ekspert. W rezultacie roczne plany strategiczne i finansowe leżą na półkach miesiącami, a nawet latami i pozostają niezatwierdzone. Cierpi produktywność firm, ich konkurencyjność, a co za tym idzie, dochody budżetowe.”

Nadmierne wpływy państwa i korupcję głównymi problemami sektora publicznego określa Andriej Szwadczak, radca prawny Transparency International Ukraina.

„Praktyka pokazuje, że państwo jest w zasadzie nieefektywnym zarządcą i właścicielem, co przekłada się na zaniedbaną kondycję i niezadowalające wyniki finansowe przedsiębiorstw państwowych. Tworzy także przestrzeń dla korupcji. Z raportów Narodowego Biura Antykorupcyjnego Ukrainy wynika, że ​​to właśnie szefowie przedsiębiorstw państwowych w ostatnich latach pozostają antyliderami, jeśli chodzi o liczbę ujawnianych przez ten wydział nadużyć korupcyjnych” – mówi prawnik.

Eliminację wszystkich powyższych problemów określa się mianem reformy korporacyjnej.

Istota reformy: na każde „dziecko” przypada „mamusia”

Opisaliśmy ogólny obraz, ale co dokładnie zmienia ta reforma?

„Wskaźników będzie niewiele, ale w jaki sposób one (przedsiębiorstwa – red.) je osiągną, jaką powinny mieć rentowność, jak bardzo powinny wzrosnąć – to już zależy od samych firm. Bardzo podobnie jest w biznesie: wyznaczam KPI menadżerowi i radzie nadzorczej, a oni sami zatwierdzają biznesplany pod kątem ich realizacji” – powiedział odpowiedzialny za tę reformę wiceminister gospodarki Aleksiej Sobolew.

Poprosiliśmy także ekspertów, aby w prostych słowach wyjaśnili istotę tej reformy, tak aby nawet zwykli ludzie z dala od sektora administracji publicznej (jak Ty i ja) zrozumieli, o czym mówimy i dlaczego jest to tak ważne. A także zobaczyć, jaki nacisk będą kładli w swoich ocenach.

Andrey Shvadchak, radca prawny Transparency International Ukraine, szczególną uwagę zwraca na malejącą rolę państwa w de facto spółkach państwowych.

„Kluczową innowacją jest pozbawienie stanu nietypowych dla niego funkcji oraz rozszerzenie uprawnień rad nadzorczych do zatwierdzania kluczowych dokumentów strategicznych przedsiębiorstw, a także powoływania i odwoływania menedżerów. Rząd zachowa uprawnienia do zatwierdzania planów finansowych i strategicznych kluczowych przedsiębiorstw państwowych, jednak nie dłużej niż przez trzy lata. Mówimy o podmiotach mających monopole naturalne (np. Ukrzaliznycja) lub których zyski przekraczają 50 mln hrywien” – podaje więcej szczegółów prawnik.

W podobny sposób istotę reformy opisuje Denis Shemyakin.

„Nowa ustawa rozszerza uprawnienia rad nadzorczych. Jednocześnie państwo zachowuje funkcję właściciela. Wprowadzane jest pojęcie „polityki własności państwa” i uprawnienia Rady Ministrów do jej zatwierdzania – mówi pan Shemyakin – „A mianowanie menedżera lub zatwierdzanie planów strategicznych i finansowych należy do wyłącznych kompetencji Rady Ministrów. nadzorczej, o ile to możliwe w czasie wojny.”

Jako praktyczny przykład podaje sytuację, którą znamy z powiedzenia: „gdzie jest dużo niań, tam jest kalekie dziecko”.

„Rząd miał kilka tysięcy „dzieci”, którymi należało „opiekować się”. A teraz każde „dziecko” ma swoją „mamę” (radę nadzorczą z realnymi uprawnieniami). Ale ta „mamusia” nie kradnie odpowiedzialności. Ona wskazuje drogę do „szkoły”, ale „dziecko” idzie i uczy się samo – aprobuje kurs, którym podąża szef przedsiębiorstwa” – ekspert wyjaśnia, co zmieni się w trakcie reformy.

Według niego zmiany otwierają możliwości przyciągnięcia na stanowiska kierownicze profesjonalnych specjalistów – państwo będzie mogło teraz zatrudniać efektywnych menedżerów z rynkowym wynagrodzeniem. To właśnie te „rynkowe płace” dla nierentownych przedsiębiorstw, a nawet w czasie wojny, budzą największą krytykę ze strony społeczeństwa. Ekspert podkreśla jednak, że jest to zjawisko pozytywne.

„Myślę, że to bardzo pozytywny krok dla spółek skarbu państwa. To szansa na przyciągnięcie produktywnych menedżerów z prawdziwym doświadczeniem w prowadzeniu odnoszących sukcesy przedsiębiorstw” – jest przekonany ekspert. „Ponadto naprawiany jest system kontroli wewnętrznej: zamiast komisji audytowych pojawią się nowoczesne narzędzia – compliance, zarządzanie ryzykiem, audyt wewnętrzny.”

Na razie jednak system wynagrodzeń rad nadzorczych pozostaje taki sam jak przed reformą, czyli mało przejrzysty.

„Polityka wynagrodzeń członków rad nadzorczych nie uległa zmianie i jest uzależniona od rocznych dochodów przedsiębiorstwa państwowego. Planowane jest jednak opracowanie nowego systemu wynagrodzeń członków rad nadzorczych, który powinien odpowiadać poziomowi rynkowemu – dodaje Denis Shemyakin.

Większa swoboda zarządzania i własne KPI dla każdego przedsiębiorstwa – to wygląda na przydatne. Ale jeśli to zarządzanie działa na korzyść firmy. Ponieważ wolność zwiększa również ryzyko korupcji. Według autorów reformy będzie prowadzona specjalna polityka właścicielska i różnorodne zabezpieczenia przed nadużyciami ze strony wyższej kadry kierowniczej.

Nowa polityka właścicielska i zabezpieczenia przed nadużyciami

Andrey Shvadchak z Transparency International Ukraine opisuje działanie takich bezpieczników.

„W ramach zapobiegania nieefektywnej pracy Rady Nadzorczej co najmniej raz na trzy lata przeprowadzana jest obowiązkowa ocena jej działalności. Procedura przeprowadzenia oceny zostanie zatwierdzona przez rząd, ale jednocześnie należy uwzględnić raporty z działalności niezależnych konsultantów – wyjaśnia. „To okaże się później, ponieważ rząd będzie odpowiedzialny za ustanowienie zabezpieczeń przed nieuzasadnionym ustalaniem premii i dopłat”.

Rząd musi jeszcze zatwierdzić politykę wynagrodzeń członków rad nadzorczych i szefów przedsiębiorstw.

„To tam zostaną uregulowane maksymalne kwoty premii i dopłat. Ustawa przewiduje jednak także, że na niezależnego członka rady nadzorczej nie można wybrać osoby, której wynagrodzenie stanowi jedyne lub główne źródło dochodu – dodaje prawnik. – Ponadto reforma przewiduje zatwierdzenie „Polityki własności państwa”. To dokument, który powinien odpowiedzieć na pytanie, dlaczego państwo nadal jest właścicielem niektórych przedsiębiorstw i jakie stawia się przed nimi cele”.

Tym samym poruszamy już temat prywatyzacji. Jeszcze przed zakrojoną na szeroką skalę wojną nie imponowała skutecznością, a obecnie perspektywa dużych inwestycji ze sprzedaży przestarzałych przedsiębiorstw państwowych wydaje się jeszcze mniej prawdopodobna. Ponadto w większości przypadków podczas prywatyzacji nabywa się nie samo przedsiębiorstwo, ale grunt pod nim, a fabrykę lub fabrykę po prostu tnie się na metal. W ten sposób kraj stracił całe strategiczne gałęzie przemysłu, które kiedyś odziedziczyliśmy po upadku ZSRR.

Z drugiej strony chronicznie nierentowne przedsiębiorstwa państwowe, które same nie pracują i biorą pieniądze i zasoby od innych, to też niezbyt dobra historia. Szczególnie w czasie wojny, kiedy niemal po całym świecie jeździmy z wyciągniętymi rękami „kolędować”, by załatać „dziurę” w budżecie (prawie o połowę mniejszym niż budżet). A znaczna część tych środków od darczyńców zostanie przeznaczona na finansowanie właśnie tych bezwartościowych, drogich, ale nierentownych spółek skarbu państwa oraz na dopłaty do najwyższych zarządów i rad nadzorczych.

„Polityka właścicielska to kluczowy dokument strategiczny, zawierający przesłanki, dla których przedsiębiorstwa powinny pozostać własnością państwa. Dokument ten wyznacza ramy i definiuje oczekiwania wobec zarządzania rządem i przedsiębiorstwem, czyli na czym należy się skupić w wytwarzaniu produktów niezbędnych do sprawnego funkcjonowania gospodarki. Tradycyjnie zarówno rząd, jak i kierownictwo nie będą już mieć wątpliwości, w jakim celu przedsiębiorstwo państwowe powinno działać – produkować broń czy produkować traktory – zapewnia dyrektor Zespołu Wsparcia Reform Ministerstwa Gospodarki, który de facto wspiera reforma.

Andriej Szwadczak również popiera samą ideę reform, ale jest bardziej sceptyczny co do jej praktycznej realizacji. Przecież „Polityka Majątkowa”, która pokaże, czy to „zrada”, czy „zwycięstwo”, nie została jeszcze napisana i przedstawiona przez Radę Ministrów. Problem należy jednak rozwiązać i to najlepiej jak najszybciej.

„Brak takiego strategicznego dokumentu doprowadził do sytuacji, że na Ukrainie w publicznym sektorze gospodarki działają tysiące podmiotów gospodarczych, ale co drugi z nich nie pracuje, a tylko co szósty jest rentowny. Jednocześnie funkcje właściciela takich podmiotów gospodarczych pełni ponad 80 organów i wydziałów” – mówi Szwadczak.

Wybór bez wyboru

Eksperci są zgodni, że samo życie zmusza nas obecnie do rozwiązywania tych dylematów z sektorem publicznym. Nie da się już dłużej czekać, bo środków jest coraz mniej, a problemów coraz więcej. A teraz dodatkowo istnieją zachęty od partnerów. Od tego i innych przepisów, które powinny „odciążyć” państwo, pozostawić na własność jedynie ważne i dochodowe firmy, zależy otrzymanie 1,4 miliarda dolarów z Banku Światowego. To „marchewka”, która w przypadku braku reformy zamienia się w „kij”, bo trudniej będzie załatać „dziury” w budżecie.

„Ta ustawa była przygotowywana przez około 9 lat. Zmiany dokonano ostrożnie, ponieważ dotknęły wielu interesariuszy mających własne grupy nacisku. Partnerzy międzynarodowi przyspieszyli ten proces, a Ukraina zbliżyła się do najlepszych praktyk” – zapewnia Denis Shemyakin. „Ta reforma przybliża zasady ładu korporacyjnego do międzynarodowych standardów krajów rozwiniętych. Przejrzystości w zarządzaniu spółkami Skarbu Państwa tego oczekiwali od nas partnerzy międzynarodowi. Zmiany te były jednym z elementów na drodze do integracji europejskiej, dalszej współpracy z MFW, Bankiem Światowym, to jest wyznacznik realizacji programu Plan for the Ukraine Facility.”

Przyznaje jednak również, że reforma korporacyjna wciąż jest daleka od „happy endu”.

„Reforma ustanawia podstawowe warunki dla nowego systemu zarządzania. Jednak jego wdrożenie w regulaminach i praktyczne wdrożenie będzie miało ogromne znaczenie. Ustawa ta jest zatem dopiero pierwszym krokiem na długiej drodze transformacji” – uważa ekspert.

Andriej Szwadczak również uważa, że ​​jest za wcześnie na ocenę reformy, choć nawet aktywizacja tego obszaru jest już dobra.

„Przyjęcie ustawy to w szczególności dostosowanie naszego ustawodawstwa dotyczącego zarządzania przedsiębiorstwami państwowymi do wymogów UE, a to już jest pozytywny wpływ z punktu widzenia naszego ruchu w UE. Oczekujemy, że segregacja przedsiębiorstw państwowych (podział na te, które muszą pozostać własnością państwa i które należy sprzedać lub zlikwidować) przyciągnie prywatne inwestycje zarówno w rozwój tego majątku, jak i w budżecie” – ocenia specjalista perspektywy .

Ale jest też ryzyko.

„Pilnym problemem jest brak informacji publicznej o spółkach państwowych. Niewystarczająca ilość danych znacząco zmniejsza przejrzystość pracy przedsiębiorstw państwowych, komplikuje kontrolę publiczną i sprzyja korupcji – uważa prawnik. „Nowa ustawa przewiduje, że wymogi dotyczące przejrzystości i ujawniania informacji o działalności przedsiębiorstw państwowych zostaną określone w Polityce własności państwa, a my będziemy monitorować ich realizację”.

Oznacza to, że pomysł reformy korporacyjnej generalnie nie jest zły. Nie tylko rozwiązuje nasze wieloletnie problemy ze „sznurkiem” sowieckiej przeszłości i europejskiej przyszłości, w którym cały nasz państwowy przemysł tkwi już od ponad 30 lat. Ale powinno też przynosić pieniądze od partnerów bezpośrednio do budżetu, co w czasie wojny jest niezwykle ważne. Oczywiście, jeśli ten i inne ustawy z „pakietu” Banku Światowego zostaną przyjęte w terminie i podpisane przed upływem terminu.

Wszystko będzie jednak zależeć od „Polityki własności państwa” i innych decyzji władz. Jak to mówią „diabeł tkwi w szczegółach” – i dokładnie tak jest. Reforma nie doczekała się jeszcze praktycznej realizacji ze strony Gabinetu Ministrów, dlatego trudno ocenić jej przyszłe skutki jako „zdradę” czy „zwycięstwo”.

Jedyne, co nas dezorientuje, to to, że gdyby Bank Światowy nie obiecał przekazać nam 1,4 miliarda na reformę, to najprawdopodobniej nie zaczęlibyśmy rozwiązywać tego problemu. I właśnie ta „bezradność państwa” w czasie wojny niepokoi.