Jak NAPC wraz z Gabinetem Ministrów proponują „ulepszenie” ustawodawstwa antykorupcyjnego

Deputowani ludowi muszą usprawnić mechanizmy rozpatrywania projektów ustaw antykorupcyjnych w Radzie Najwyższej. O to zwraca się do nich Krajowa Agencja Przeciwdziałania Korupcji (NACP), co towarzyszy rządowej inicjatywie nowelizacji ustawy „O przeciwdziałaniu korupcji” (projekt ustawy nr 9457). Szef NAPC Aleksander Nowikow wysłał list do ustawodawców na kilka dni przed odejściem ze stanowiska.

Zarówno Ukraińcy, jak i partnerzy zachodni zdali sobie sprawę, jak ważna jest wysokiej jakości ekspertyza antykorupcyjna, omawiając skandaliczną „reformę” urbanistyczną (nr 5655) i inicjatywę budowy portów morskich na brzegach rzek (nr 9664) przez władze szefowa partii Sługa Narodu Elena Shulyak.

Niestety, propozycje zawarte w projekcie nie eliminują, a wręcz dodają nowe zagrożenia korupcyjne w trakcie badania antykorupcyjnego KPD.

Dlaczego nie możemy walczyć z korupcją?

Można stworzyć idealne Krajowe Biuro Antykorupcyjne, Specjalną Prokuraturę Antykorupcyjną i Wysoki Trybunał Antykorupcyjny, ale to nie pomoże, jeśli na poziomie prawnym istnieją zasady korupcji.

To właśnie badanie antykorupcyjne (zwane dalej badaniem) powinno zapewnić, że w prawie nie pojawią się nowe zagrożenia, a także zidentyfikować i wyeliminować istniejące zagrożenia. Bez tego nie ma sensu mieć nadziei na przejrzystość procesów rządowych, w szczególności na przyszłe ożywienie gospodarcze.

Ustawa „O zapobieganiu korupcji” była nowelizowana około 70 razy w ciągu dziesięciu lat. Ale kluczowy artykuł 55 pozostaje niezmieniony.

Przykładowo „obowiązkowe badanie antykorupcyjne przeprowadza Ministerstwo Sprawiedliwości Ukrainy, oprócz badania antykorupcyjnego projektów aktów prawnych przedkładanych Radzie Najwyższej Ukrainy przez deputowanych ludowych Ukrainy, które przeprowadza komisji Rady Najwyższej Ukrainy, której przedmiotem jest problematyka zwalczania korupcji.”

Czy zgodnie z tym artykułem Komisja Rady Najwyższej ds. polityki antykorupcyjnej koniecznie przeprowadza badanie inicjatyw legislacyjnych deputowanych ludowych, czy nie? Zgodnie z przepisami języka ukraińskiego przy takim brzmieniu jest ono obowiązkowe. Ale w rzeczywistości wszystko zależy od uznania komisji. To pierwsza niepewność prawna i to jest ryzyko korupcji.

Co sprawdza odpowiednia komisja? Projekty „przedłożone do rozpatrzenia” przez posłów ludowych. Czy to są wydania początkowe? A może te projekty ustaw są na jakimkolwiek etapie, także te zmienione do drugiego czytania nie do poznania, bo projekt ustawy nadal pozostaje „wprowadzony do rozpatrzenia” przez posłów ludowych? Znów niepewność prawna.

Zgodnie z Regulaminem Rady Najwyższej właściwa komisja nie ma uprawnień do sprawdzania projektów po zmianach wprowadzonych w drugim czytaniu. Ale parlament nie zmienił Regulaminu w tym zakresie od czasów zdrajcy państwa Janukowycza. I choć pojawiło się nowe prawo, to utrzymanie tego ryzyka korupcji na poziomie Regulaminu jest dla kogoś bardzo ważne.

Zasada, że ​​KPD ma prawo do przeprowadzania badania antykorekcyjnego „przedstawionych do rozpatrzenia projektów aktów normatywnych” (art. 55 ust. 5), dopuszcza trzy interpretacje.

Tym samym komisja antykorupcyjna musi przeprowadzić badanie projektów „przedstawionych do rozpatrzenia”, a KPD – „wprowadzonych”. W przypadku fikcji nie jest to tak ważne, ale w prawie jest to zasadnicza różnica w koncepcjach prawnych. Czy NACP może sprawdzać projekty, które właśnie trafiają do rozpatrzenia i nie przeszły do ​​kategorii już zgłoszonych? A może słowa „wprowadzony” i „wprowadzony” należy traktować szerzej jako synonimy?

No cóż, taka sama niepewność jak w przypadku komisji antykorupcyjnej – tylko wstępne rewizje, które wprowadzane są, czy też na jakimkolwiek etapie rozważań i rewizji? Notabene, NAPC interpretuje to dokładnie odwrotnie niż Rada Najwyższa. W swojej metodologii stwierdziła (pkt 2 sekcji II), że wszystko może sprawdzić w dowolnym wydaniu.

W jaki sposób NACP ustala, że ​​potrzebne jest badanie? Ustawa stanowi: „może działać z własnej inicjatywy w sposób przez nią określony”. Nie ma też wyjaśnienia, kiedy NACP ma obowiązek przeprowadzić badanie. Nazywa się to „nadmierną i nieuzasadnioną swobodą decyzyjną” – typowy czynnik korupcyjny.

Ile razy KPD może przeprowadzać analizę projektu w trakcie jego rozpatrywania w Radzie Najwyższej, biorąc pod uwagę, że inicjatywa ustawodawcza może ulec radykalnym zmianom i można do niej wprowadzać poprawki ze względu na ryzyko korupcji? Prawo nie daje tutaj odpowiedzi.

Agencja krajowa odmówiła Krajowemu Związkowi Architektów Ukrainy przeprowadzenia badania „reformy” urbanistycznej (nr 5655) do drugiego czytania. Ich argumentacja: pierwsze wydanie zostało już sprawdzone, ale prawo nie przewiduje drugiego badania. Było to jednak sprzeczne ze wspomnianą już Metodologią NACP, która przewiduje możliwość ponownego rozpatrzenia. Metodologia nie jest jednak prawem i nie ponosi się odpowiedzialności za jej naruszenie.

Wszystko to prowadzi do powstania korupcji: władza może swobodnie zmieniać swoje stanowisko w interesie jednostek, bez ryzyka odpowiedzialności. Technicznie rzecz biorąc, nie łamie prawa.

Wyniki egzaminu, w tym publicznego, podlegają obowiązkowemu rozpatrzeniu przez podmiot wydający odpowiednią ustawę (art. 55 część 8 ustawy o przeciwdziałaniu korupcji).

Jak dokładnie należy je uwzględnić i w jakich ramach czasowych? W prawie nie ma o tym ani słowa. Nie zastrzeżono nawet, że właściwe władze same powinny ustalić tryb takiego rozpatrywania.

Na przykład, co Rada Najwyższa powinna zrobić z wynikami rozpatrzenia jednego z projektów, jeśli Regulamin Parlamentu w ogóle nie uwzględnia istnienia takich dokumentów? A to jest bardzo duże ryzyko korupcji, pozwalające władzom działać według własnego uznania i ignorować wnioski z kontroli.

Nawiasem mówiąc, ustawa nie przewiduje nawet obowiązkowej publikacji wyników badania projektów uchwał Rady Ministrów, a można je ukryć przed opinią publiczną – wszystko według uznania organu, który przeprowadził badanie. W przypadku istniejących regulacyjnych aktów prawnych przewidziana jest taka publikacja (część 6 art. 55 ustawy).

Regulacja regulacyjna egzaminu, której celem jest identyfikacja i eliminacja czynników korupcyjnych w prawie, to zbiór czynników korupcyjnych.

Sytuacja jest absurdalna.

Jakie są szanse na zmianę tego

Należałoby skorygować sytuację zgodnie ze Strategią Antykorupcyjną na lata 2021-2025, w której wśród oczekiwanych rezultatów strategicznych wymienia się: „kolizje, luki i inne czynniki korupcyjne prowadzące do niejednoznacznej interpretacji, naruszenia zasadę pewności prawa i systemowe ryzyko korupcji w obszarach zapobiegania korupcji oraz obszarach priorytetowych określonych w sekcji 3 niniejszej Strategii Antykorupcyjnej” (podpunkt 2.1.3).

Ten sam cel ma opracowany przez NACP i zatwierdzony przez rząd Państwowy Program Antykorupcyjny (podpunkt 1.1.3.3).

Jednak praktyczne osiągnięcie takiego celu w wyniku realizacji Państwowego Programu Antykorupcyjnego jest niemożliwe. Wszystkie określone działania dotyczą wyłącznie eliminacji zagrożeń korupcyjnych w „obszarach priorytetowych określonych w rozdziale 3 Strategii Antykorupcyjnej”, a Państwowa Strategia Antykorupcyjna... nie przewiduje działań eliminujących zagrożenia korupcyjne w obszarze antykorupcyjnym ustawodawstwo korupcyjne.

Co NAPC początkowo proponował zmienić?

Projekt przygotowany przez Krajową Agencję Przeciwdziałania Korupcji (nr 9457) przedłożony przez rząd nie przewiduje eliminacji powyższych zagrożeń. Główną proponowaną zmianą jest proste przeniesienie uprawnień do przeprowadzania obowiązkowych egzaminów z Ministerstwa Sprawiedliwości do KPD, zgodnie z Państwowym Programem Antykorupcyjnym.

Jednocześnie KPD proponuje ograniczenie swoich dotychczasowych uprawnień poprzez pozbawienie się prawa do przeprowadzania kontroli przy rozpatrywaniu i finalizowaniu w parlamencie inicjatyw rządowych lub prezydenckich, a pozostawienie jedynie prawa do sprawdzania projektów posłów ludowych (zmiany w ust. 5 ust. Artykuł 55 Ustawy Ukrainy „O zapobieganiu korupcji”).

Oto ciekawa inicjatywa „antykorupcyjna”: przygotowując je do drugiego czytania, projekty mogą w drodze poprawek uwzględniać wszelkie zagrożenia korupcyjne, a wyspecjalizowany organ antykorupcyjny sam proponuje zakazanie mu ingerencji w sytuację.

Dużym pytaniem jest także zdolność NAPC do wykonywania pracy, której objętość powinna wzrosnąć dziesięciokrotnie.

Jednak aktorstwo Prezes NAPC Artem Sytnik jest przekonany, że dodatkowe środki budżetowe nie będą potrzebne. Wtedy jednak pojawi się kwestia selektywności i jakości inspekcji.

Co obecnie oferuje NAPC?

Szef NAPC Aleksander Nowikow przesłał komisji swoje propozycje w styczniu 2024 r., na pięć dni przed opuszczeniem stanowiska.

Proponuje przedstawienie art. 55 ustawy Ukrainy „O przeciwdziałaniu korupcji”, który nie był zmieniany od tylu lat, w zupełnie nowym brzmieniu.

NAPC proponuje pozostawić ryzyko korupcji przy rozpatrywaniu wniosków z badania publicznego oraz podczas przeprowadzania przez Narodową Agencję badania projektów rozpatrywanych przez parlament.

Komitet Antykorupcyjny Rady Najwyższej może mieć szczęście. Jeśli teraz można ją zmusić do obowiązkowego sprawdzania wszystkich projektów deputowanych ludowych, to teraz NAPC proponuje… uczynić to fakultatywnym.

KPD, zgodnie z Państwowym Programem Antykorupcyjnym, powinna otrzymać uprawnienia Ministra Sprawiedliwości do przeprowadzania obowiązkowych badań antykorupcyjnych inicjatyw legislacyjnych rządu i prezydenta.

Jednak zgodnie z propozycjami NAPC, obecnie obowiązkowe badanie przestaje być obowiązkowe. Będzie ona obowiązkowa tylko wtedy, gdy na podstawie wyników monitoringu projektu ustawy zostanie stwierdzone, że zawiera on czynnik korupcyjny. A to jest bezpośrednio sprzeczne z Państwowym Programem Antykorupcyjnym (Załącznik nr 2, akapit 1.1.3.2.1), który przewiduje odpowiedzialność KPD za badanie wszystkich ustaw przedłożonych do rozpatrzenia Radzie Ministrów.

NAPC nie proponuje ustalania na poziomie prawnym znaczenia i treści „monitoringu”. Czyli mamy poszerzenie uprawnień dyskrecjonalnych (czynnik korupcyjny według klasyfikacji Narodowej Agencji) – NAPC będzie mogła ręcznie decydować, czy przeprowadzić kontrolę ustaw. Ryzyko tutaj jest ogromne.

Jeżeli odpowiedni organ przeprowadził teraz obowiązkowe badanie, ale w interesie osób fizycznych „nie zauważył” ryzyka korupcji, wówczas bezpośredni wykonawcy i kierownictwo zatwierdzające wyniki badania mogą zostać pociągnięci do odpowiedzialności. W przeprowadzaniu kontroli NAPC bierze udział między innymi przyłączona do niej Rada Społeczna, która zapewnia dodatkową kontrolę nad działalnością urzędników.

Monitoring proponowany przez Narodową Agencję nie jest badaniem, podczas którego należy szczegółowo przeanalizować projekt i zidentyfikować wszelkie występujące w nim ryzyka. Niemożliwym będzie udowodnienie naruszeń urzędników, którzy w trakcie monitoringu „nie dostrzegli” norm korupcyjnych. Dlatego łatwo jest skonstruować wygodny schemat korupcyjny dla pracy organu antykorupcyjnego w celu drenażu kontroli: po prostu nie da się ich przeprowadzić, powołując się na wyniki monitoringu. Rada Społeczna nie może już kontrolować tego procesu, ponieważ nie zapewniono jej zaangażowania w monitorowanie.

Zgodnie z propozycjami NAPC zakończenie rozpatrywania projektów regulacyjnych aktów prawnych rozpatrywanych przez rząd podlega obowiązkowej ocenie głównego dewelopera, który ma obowiązek wyeliminować zidentyfikowane czynniki korupcyjne. Brzmi świetnie, gdyby nie ciąg dalszy: jeśli nie zostaną wyeliminowane czynniki korupcyjne, to organ ten musi poinformować KPD o przyczynach, a o dalszym postępowaniu decyduje Rada Ministrów. Taki opcjonalny obowiązek.

Proponuje się, aby norma imperatywna zabraniała rządowi rozpatrywania i akceptowania projektów, które nie zostały przesłane do weryfikacji do Narodowej Agencji. To dobra innowacja, ale jednocześnie NAPC zyskuje prawo do decydowania o przeprowadzeniu badania na podstawie wyników monitoringu. Jeśli chodzi o walkę z korupcją, jaką różnicę robi to, dlaczego nie przeprowadzono badania – ponieważ rząd nie przesłał dokumentów do NACP lub ponieważ uzgodniono z Agencją, że nie „dostrzeżono” ryzyka korupcji?

Badanie obowiązujących ustaw, uchwał Rady Ministrów i aktów Prezydenta, które musi przeprowadzić Ministerstwo Sprawiedliwości, przewiduje ustawa o przeciwdziałaniu korupcji (art. 55). Planuje się przeniesienie tych uprawnień na NAPC i rozszerzenie ich na wszystkie istniejące regulacje.

Jak jednak Narodowa Agencja będzie w stanie sprawnie realizować tak duży zakres prac, skoro normatywnych aktów prawnych wydawanych przez ministerstwa, inne organy rządowe i organy samorządu terytorialnego jest dziesiątki, jeśli nie setki razy więcej niż ustaw i rozporządzeń Gabinet Ministrów?

Nie będzie efektywnej pracy przy dostępnych zasobach. Może dlatego NAPC proponuje rozszerzenie swobody decyzyjnej poprzez usunięcie obecnych wymogów prawnych, aby takie badanie przeprowadzić zgodnie z planem rocznym?

Pozytywnie wygląda propozycja, aby podmiot przyjęcia normatywnych aktów prawnych zobligował do podjęcia w terminie trzech miesięcy działań mających na celu wyeliminowanie zidentyfikowanych czynników korupcyjnych. Ale czy nie daje to NAPC zbyt dużych i niezrównoważonych praw?

Agencja narodowa będzie mogła na własny wniosek, bez decyzji sądu, wydawać wiążące polecenia Prezydentowi Ukrainy, parlamentowi, rządowi i innym organom. W krajach demokratycznych są od tego sądy. A co ciekawe, KPD nie przewidziała obowiązku zwrócenia się do sądu z roszczeniem administracyjnym.

Docelowo planowana jest obowiązkowa publikacja wyników badań nie tylko istniejących przepisów, ale także projektów. Ale jest niuans: dotyczy to tylko NAPC, a nie Ministerstwa Sprawiedliwości i Komitetu Antykorupcyjnego.

Proponuje się także, aby NAPC, Ministerstwo Sprawiedliwości i Komitet Antykorupcyjny pracowały według jednej metodologii przeprowadzania badania, która zostanie zatwierdzona przez NAPC po uzgodnieniu z pozostałymi dwoma organami. To dobrze, ale musimy wziąć pod uwagę, że można tam wpisać wszystko, ponieważ prawo nie określa nawet podstawowych wymagań dla przyszłej metodologii.

Tym samym NAPC nie proponuje eliminacji istniejących zagrożeń i wzywa parlament do dodania nowych.

Były szef Narodowej Agencji Nowikow odchodząc ze stanowiska wyraził nadzieję, że nowym szefem zostanie „jeden z pracowników NAPC”. To znaczy były podwładny Nowikowa.

Propozycje ustawy kierowane do parlamentu powinny uczynić z NAPC monopolistę w przeprowadzaniu egzaminów, przy jednoczesnym rozszerzeniu swobody decyzyjnej. Agencja narodowa powinna otrzymać ogromną liczbę nowych praw bez obowiązku korzystania z nich.

Krótko mówiąc, główny organ antykorupcyjny może zamienić się w „fabrykę świec”. Natomiast w trybie ręcznym sprawdzi się w przypadku zleceń politycznych, jeśli chodzi o zagrożenia antykorupcyjne.

A bez wysokiej jakości wiedzy specjalistycznej nie ma sensu liczyć na prawdziwy sukces w walce z korupcją na Ukrainie.