W najbardziej rozwiniętych gospodarkach świata kluczową rolę odgrywają ogromne aglomeracje miejskie, generujące czasami ponad połowę rocznego PKB.
Pomimo oczywistych zalet w postaci wzrostu gospodarczego, zintegrowanego systemu transportu i wspólnego planowania, problematyka aglomeracji na Ukrainie jest tradycyjnie złożona.
Nad legislacyjnym uregulowaniem aglomeracji myślano już po rozpoczęciu decentralizacji w okresie jednoczenia gmin w latach 2016-2019. Następnie posłowie ludowi trzykrotnie próbowali przedstawić projekty ustaw, które miały normalizować powstawanie i funkcjonowanie aglomeracji. Sprawa ta jednak nigdy nie doczekała się prawdziwego rozważenia. Mimo to podejmowano próby tworzenia aglomeracji, czasem nawet udane.
Dlaczego doświadczenia tworzenia aglomeracji na Ukrainie nie są udane? Co może pomóc w rozwoju tego kierunku? Jakich zmian potrzeba dla rozwoju aglomeracji? Spróbujmy to rozgryźć.
Czym są aglomeracje i jakie są z nimi problemy na Ukrainie
Najogólniej aglomerację definiuje się w bardzo uproszczeniu jako skupisko osiedli z dużym centrum miasta. Jednak we współczesnym rozumieniu pojęcie aglomeracji ma nieco szersze znaczenie i oznacza nie tylko interakcję centrum miasta i jego satelitów, ale także maksymalne wykorzystanie wspólnych zasobów, optymalizację infrastruktury, a nawet wspólne zarządzanie.
Na Ukrainie koncepcja aglomeracji została oficjalnie zapisana w Państwowej Strategii Rozwoju Regionalnego (SRDS) na lata 2021-2027, w której zidentyfikowano także siedem potencjalnych aglomeracji: Kijów, Lwów, Charków, Odessa, Dniepr, Zaporoże i Krzywy Róg. DSRR definiuje aglomeracje jako skupisko miast o łącznej liczbie mieszkańców przekraczającej 500 tys. osób. W krajach UE poprzeczka ta jest jeszcze niższa – 250 tys.
W tym przypadku powiązania funkcjonalne i gospodarcze między miastami powstają znacznie szybciej i bardziej organicznie niż normy legislacyjne i reformy administracyjno-terytorialne. Brak ustawodawstwa nie oznacza braku aglomeracji, bo tak naprawdę jest ich już na Ukrainie sporo. Ale interakcja między miastami istnieje bez granic prawnych, chociaż jej skuteczność jest często wątpliwa.
DSRR zwraca uwagę na ten problem. Dość często aglomeracje na Ukrainie borykają się z problemami nieefektywnych połączeń transportowych, dużym obciążeniem sieci użyteczności publicznej, niezrównoważonym tempem rozwoju czy pogarszającymi się warunkami środowiskowymi. Ponadto istniejąca infrastruktura w aglomeracjach nie zawsze odpowiada współczesnym potrzebom w zakresie wielkości migracji dojeżdżających do pracy.
Brak ram regulacyjnych i systematycznych prac ze strony Gabinetu Ministrów w tym kierunku rodzi także szereg problemów, takich jak brak zrozumienia potrzeby tworzenia efektywnych aglomeracji w dużych miastach oraz obawy przed absorpcja w miastach satelickich. Model funkcjonowania aglomeracji może być bardzo zróżnicowany. W praktyce światowej znane są przykłady zarówno tworzenia odrębnego organu gminnego do zarządzania aglomeracją, jak i współpracy na podstawie porozumień budowanych pomiędzy władzami lokalnymi.
Aglomeracja po ukraińsku. Takie inne doświadczenie
Miasta na Ukrainie próbowały tworzyć aglomeracje na poziomie pierwotnych ram legislacyjnych, czyli ustaw „O współpracy wspólnot terytorialnych” i „O związkach samorządów lokalnych”. Na ich podstawie utworzono aglomeracje w dużych miastach - Odessie, Kijowie i Lwowie. To prawda, że z różnym powodzeniem.
Najbardziej wyjątkowa sytuacja miała miejsce w okolicach Odessy, gdzie inicjatywa wyszła nie z miasta, ale z regionu. W 2011 roku Rada Obwodu Odessy przyjęła strategiczny plan rozwoju aglomeracji odeskiej, w którym zaproponowano podział terytoriów regionu na pięć podregionów, spośród których jeden (z centrum w Odessie) jest podregionem o charakterze aglomeracyjnym.
Dla Ukrainy był to pierwszy precedens w próbie stworzenia aglomeracji monocentrycznej, jednak narzucenie interakcji aglomeracyjnej „od góry” nie znalazło poparcia władz lokalnych. W rzeczywistości strategia ta nigdy nie została wdrożona w praktyce.
Nieco inaczej sytuacja wygląda w przypadku aglomeracji kijowskiej, która powstała jako de facto organizacja publiczna poprzez dobrowolne zrzeszenie się 19 samorządów, w tym Kijowa. W przeciwieństwie do innych dużych miast, w Kijowie trudniej jest stworzyć aglomerację ze względu na status stolicy i de facto odrębnej jednostki administracyjno-terytorialnej.
W procesie decentralizacji do Kijowa nie przyłączono żadnych osiedli, w związku z czym wybrano model dobrowolnego uczestnictwa na równych prawach partnerów w celu zjednoczenia z innymi społecznościami. Takie podejście ma swoje zalety i pozwala gminom stopniowo wypracowywać model interakcji.
W ramach zjednoczenia aglomeracji kijowskiej określono formy współdziałania, które obejmują delegowanie poszczególnych zadań, realizację wspólnych projektów, wspólne finansowanie przedsiębiorstw użyteczności publicznej i tworzenie nowych, a także tworzenie wspólnych organów zarządzających . Organami takimi są rada i rada nadzorcza, na której czele stoi burmistrz Witalij Kliczko. Takie podejście stało się także dość unikalne dla Ukrainy, ale w przeciwieństwie do Odessy, w stolicy udało się uruchomić prawdziwe procesy interakcji, ponieważ inicjatywa wyszła właśnie od samorządów lokalnych.
Naukowcy nazywają ten typ aglomeracji „konurbacją”, czyli policentrycznym stowarzyszeniem aglomeracji. Podejście to ma oczywiste wady, gdyż jest przeznaczone dla miast nie tylko równych pod względem prawnym, ale także stosunkowo równych pod względem społeczno-gospodarczym. Mimo deklarowanej równości Kijów ma wyraźną przewagę gospodarczą i społeczną nad miastami satelickimi, które w dużej mierze zależą od stolicy.
W związku z tym może ucierpieć długoterminowe planowanie rozwoju aglomeracji, gdyż musi uwzględniać realną sytuację, w której miasta muszą dostosować się do centrum aglomeracji, co może potencjalnie powodować napięcia i rywalizację pomiędzy samorządami. Teraz właśnie planowanie jest największym problemem aglomeracji kijowskiej, która koncentruje się głównie na rozwiązywaniu bieżących problemów, a nie na strategicznym i szczegółowym planie rozwoju.
W konsekwencji problem migracji wahadłowej nie może zostać rozwiązany nawet pomimo powstania oddziaływania aglomeracyjnego. DSRR zauważa, że do stolicy do pracy przyjeżdża ponad 560 tys. mieszkańców przedmieść, czyli 32% ludności całego obwodu kijowskiego. Biorąc pod uwagę chroniczne problemy Kijowa z komunikacją miejską, sytuacja z migracją dojeżdżającą do pracy jeszcze bardziej się pogarsza.
Najbardziej obiecująca jest obecnie aglomeracja lwowska, gdzie na wzór Kijowa utworzono także stowarzyszenie samorządów lokalnych. Kluczową różnicą Lwowa jest obecność osiedli zaanektowanych podczas decentralizacji w 2020 roku, które automatycznie dołączyły do stowarzyszenia. W grudniu 2023 roku memorandum podpisało 10 kolejnych sąsiednich gmin, które staną się równoprawnymi członkami aglomeracji lwowskiej.
Lwów zdecydował się jednak pójść nieco dalej i stworzył strategię rozwoju aglomeracji na okres do 2027 roku, która stanie się podstawą jej dalszego kształtowania. Projekt strategii powstał jeszcze przed rozpoczęciem wojny na pełną skalę przy udziale społeczności, regionu i ekspertów z krajów UE.
Głównym pozytywnym punktem jest identyfikacja kluczowych celów strategicznych, które przede wszystkim zakładają ustanowienie jasnej współpracy między społecznościami, co w realiach ukraińskich dość wyraźnie wskazuje perspektywy dalszego istnienia aglomeracji. Drugim celem strategicznym jest jakość życia, na którą składają się połączenia transportowe, wspólna gospodarka odpadami, rozwój infrastruktury, dostęp do edukacji oraz kwestie ochrony środowiska. Jest to zasadnicza różnica w stosunku do Planu Strategicznego Odessy, który skupiał się raczej na rozwoju czysto gospodarczym.
Jednocześnie należy zaznaczyć, że nie wszystkie sąsiednie gminy zgodziły się na przyłączenie do Lwowa, zwłaszcza ze względu na obawę przed wchłonięciem. I choć obawa ta jest w pewnym stopniu przesadzona, wymaga odrębnej współpracy z samorządem zarówno ze strony rządu, jak i przedstawicieli aglomeracji.
Czego potrzebuje Ukraina, żeby rozwijać aglomeracje?
Tworzenie aglomeracji na poziomie legislacyjnym można uznać za kolejny etap decentralizacji. Najpierw jednak Ukraina musi jasno rozgraniczyć kompetencje pomiędzy samorządami terytorialnymi a władzą centralną, a także zakończyć proces tworzenia instytucji prefektów i ostatecznie przyjąć ustawę nr 4298, która będzie regulować samorządową administrację państwową. Dla aglomeracji prefekci mogą stać się właśnie siłą napędową, która przyspieszy ich powstawanie we wszystkich regionach Ukrainy.
Jedną z głównych funkcji szefów administracji państwowej (którzy po reformie staną się prefektami) powinna być koordynacja organów samorządu terytorialnego i pomoc prawna. Ponadto status prefektów, którzy zgodnie z logiką reformy powinni być urzędnikami zawodowymi, a nie nominacjami politycznymi, będzie ich zachęcał i pomagał w pełnieniu roli mediatorów w procesie tworzenia aglomeracji w przypadku sytuacji kontrowersyjnych.
Kolejnym etapem powinno być przygotowanie jasno określonych ram legislacyjnych dotyczących powstawania i funkcjonowania aglomeracji, gdyż ich konsolidacja w DSRR nie daje odpowiedzi na wszystkie niezbędne pytania. Choć obecnie ustawodawstwo pozwala gminom na dość szeroką współpracę, tworzenie aglomeracji wymaga jaśniejszych standardów.
Szef odpowiedniej podkomisji w Radzie Najwyższej Witalij Bezgin twierdzi, że nowy projekt ustawy może pojawić się jeszcze w tym roku.
„Kwestia aglomeracji jest z pewnością istotna. Nie ma na świecie jednej praktyki regulowania aglomeracji, są różne praktyki, ale ja jestem zwolennikiem wsparcia legislacyjnego tej kwestii. Nowego projektu powinniśmy spodziewać się w tym roku, ale już teraz lekko obserwujemy rozwój tych trendów w różnych częściach Ukrainy, zwłaszcza w obwodzie lwowskim” – mówi Bezgin w komentarzu dla Ruchu UCZCIWY.
Przykład Kijowa, Odessy i Lwowa pokazuje, że mimo pragnień wspólnot, aglomeracje powstają raczej metodą prób i błędów, niż według jasnej procedury określonej przez prawo. Ponadto wraz z rozwojem współpracy gmin konieczne będzie określenie norm prawnych dotyczących funkcjonowania i zarządzania aglomeracjami.
Rządowi potrzebna jest także systematyczna praca ze społecznościami w zakresie edukacji czy przyłączania się do aglomeracji. Ich formacja nie powinna być inicjatywą „odgórną”, lecz powinna wychodzić od samych wspólnot. Aby to zrobić, muszą jasno zrozumieć zalety takiego stowarzyszenia.
Jednocześnie funkcjonowanie aglomeracji staje się jeszcze bardziej istotne w obliczu wojny na pełną skalę, gdyż interakcja aglomeracji może odegrać kluczową rolę w powojennej odbudowie.
