Kiedy w ostatnich miesiącach media lub politycy mówili o walce z korupcją, najczęściej mówili o śledztwach korupcyjnych lub sprawach toczących się przed sądami. I nie jest to zaskakujące: w wirze wojny znacznie wzrosło żądanie Ukraińców sprawiedliwej kary – zarówno jeśli chodzi o zdrajców państwa czy strzelców, jak i jeśli chodzi o łapówek.
Jednak problematyka przeciwdziałania korupcji jest znacznie szersza i obejmuje znacznie więcej rzeczy, które mogą zapewnić realny sukces w takiej walce. I tutaj ważne są nie tylko wyniki, ale w ogóle umiejętność ich osiągania, bo bez umiejętności nie ma mowy o efektywności. Właśnie w celu zrozumienia możliwości ekosystemu antykorupcyjnego Transparency International Ukraine przeprowadziła drugie badanie dotyczące zarządzania i interakcji organów infrastruktury antykorupcyjnej, które obejmuje prawie trzy lata ich działalności (2021-2023). Jak zatem możliwości agencji antykorupcyjnych mają się do wyników?
Jak już wspomnieliśmy, skuteczność walki z korupcją ludzie zauważają głównie w oparciu o informacje o podejrzeniach i wyrokach skazujących, czyli mówimy o obszarze objętym powiązaniem NABU-SAP-VAX. I tutaj ważne jest, aby zrozumieć, że zdolność jednego z tych narządów bezpośrednio wpływa na możliwości innych. W rezultacie błędy lub przeszkody na etapach dochodzenia lub procesu powodują niższą jakość decyzji w sprawach dotyczących korupcji.
Wysokie stawki NABU
Narodowe Biuro Antykorupcyjne Ukrainy (NABU) jest niewątpliwie najbardziej znanym organem antykorupcyjnym w naszym kraju. Warto zauważyć, że to właśnie Biuro wykazało największy wzrost w naszej ocenie: w porównaniu z danymi za 2020 rok wskaźniki zdolności urzędu wzrosły z 3,6 do 4,3 punktu na pięć możliwych. A to już dość wysoka ocena.
Na taki wynik wpłynął przede wszystkim brak zauważalnych problemów z zarządzaniem. I mimo wybuchu wojny na pełną skalę i zawieszenia prac komisji na ponad sześć miesięcy konkurs na nowego dyrektora NABU odbył się. Trwało to niecały rok, co choć długo, w porównaniu z konkurencją np. Wyspecjalizowanej Prokuratury Antykorupcyjnej (SAP), było dużym postępem. Dlatego też po powołaniu w marcu 2023 roku na szefa Biura Siemiona Krivonosa NABU i SAPO zacieśniły współpracę i zauważalnie zintensyfikowały śledztwa w sprawach korupcyjnych na najwyższym szczeblu. Choć część ekspertów obiektywnie zauważa, że realne efekty pracy nowego dyrektora poznamy co najmniej rok po jego nominacji. Bo wszystkie sukcesy wiosny 2023 roku, w tym najwyższa sprawa szefa Sądu Najwyższego Kniaziewa, to zasługa detektywów i byłego kierownictwa Biura. Ale tak naprawdę nie zostały one wyrównane przez nowe.
Było to możliwe m.in. dzięki ulepszeniu ustawodawstwa dotyczącego działalności NABU. W szczególności dzięki wyeliminowaniu sprzeczności pomiędzy Konstytucją a ustawą „O Narodowym Biurze Antykorupcyjnym Ukrainy” oraz ustaleniu, że NABU jest centralnym organem wykonawczym o szczególnym statusie. Doprecyzowano procedurę kontroli efektywności Krajowego Biura. Wprowadzono także zmiany, które jasno określiły uprawnienia Rady Ministrów w zakresie powoływania i odwoływania dyrektora Krajowego Biura Antykorupcyjnego. Choć po raz kolejny w trakcie selekcji konkursowej pojawiło się wiele problematycznych kwestii, w wyniku których wyeliminowani zostali faworyci opinii publicznej – profesjonaliści z samego NABU. Ale tak czy inaczej samą procedurę konkursową można uznać za udaną.
Obecnie obserwujemy znaczne ożywienie w dochodzeniach prowadzonych przez NABU i SAPO w najważniejszych sprawach dotyczących korupcji. Ale taki wzrost ma też swoją cenę, m.in. w zakresie liczby pracowników zaangażowanych w takie procesy. Aby sprostać rosnącym obciążeniom organów ekosystemu antykorupcyjnego, konieczne jest proporcjonalne zwiększenie liczby pracowników NABU, prokuratorów SAPO, sędziów Wysokiego Trybunału Antykorupcyjnego (HACC) oraz personelu sądowego. Bo skuteczność całego połączenia NABU-SAP-VACS zależy od możliwości każdej z tych instytucji.
Ponadto Komisja Europejska w swoim raporcie na temat Ukrainy jako kraju kandydującego wyraźnie wskazała na potrzebę zwiększenia liczby pracowników NABU, w szczególności dodatkowego personelu do pracy przy śledztwach – są to detektywi, analitycy i pracownicy techniczni.
Obecnie, zgodnie z obowiązującym prawem, łączna liczba pracowników wydziałów centralnych i terytorialnych NABU nie powinna przekraczać 700 osób. Do parlamentu trafiły już dwa projekty ustaw zwiększających liczbę pracowników Biura – oba proponują zwiększenie jej do 1000 osób, co wzmocni funkcję dochodzenia przygotowawczego. Dziś w pierwszym czytaniu Rada głosowała nad ustawą nr 10203-1, zgodnie z którą kadra NABU powinna wzrosnąć z 700 do 1000 pracowników w trzech falach: 100 wakatów zostanie obsadzonych w latach 2024, 2025 i 2026. I to jest słuszna decyzja, gdyż pozyskanie w ciągu roku aż 300 wykwalifikowanych specjalistów, a następnie włączenie nowej kadry w pracę Biura to nie lada wyzwanie. Warto też zrozumieć, że do pełnego obrazu potrzebny jest pełny tekst projektu ustawy, nad którym głosowano, a który nie jest w domenie publicznej.
Kolejnym ważnym i niestety długotrwałym problemem jest zapewnienie NABU prawa do autonomicznego podsłuchu. Niezbędne przepisy zostały przyjęte jesienią 2019 r., jednak określone w nich normy nadal nie zostały wdrożone w praktyce. Teraz SBU posiada niezbędny sprzęt, a NABU może go otrzymać na żądanie. Ponieważ jednak Biuro jest odrębną agencją rządową i musi wykonywać swoją pracę w sposób niezależny i bezstronny, potrzebuje własnych narzędzi, aby zapewnić takie funkcje.
Równie ważne dla skutecznych dochodzeń antykorupcyjnych jest utworzenie niezależnego organu, który będzie odpowiedzialny za prowadzenie dochodzeń na wysokim szczeblu w sprawach dotyczących korupcji. Może to mieć pozytywny wpływ na szybkość i jakość dochodzeń NABU, zapewniając, że badania będą przeprowadzane sprawnie, niezależnie, terminowo i, co najważniejsze, bez presji. A dziś pracownikom Biura często nie udaje się szybko przeprowadzić badania, bo ustawiła się już kolejka spraw, a to znacznie opóźnia śledztwo.
Znaczące przeszkody stwarzają także niesławne „poprawki Łozowoja”. Konsekwencje ich stosowania widać już w postanowieniach o umorzeniu postępowania karnego w szeregu spraw ze względu na, zdaniem sędziów, niewłaściwy podmiot w przedłużeniu postępowania przygotowawczego. Do głośnych spraw, które zamknięto dzięki „poprawkom” Łozowoja, należą sprawy Ukrzaliznycji, braci Dubnevich, Oschadbanku, pierwszy odcinek sprawy Rotterdam+ i sprawa Alperin.
Dlatego też, aby naprawić to niedociągnięcie, parlament musi ulepszyć prawo karne materialne i proceduralne.
Miłe jest to, że NABU pokazuje się jako stabilna, skuteczna i niezależna organizacja, wykazuje rozwój i systematyczne wdrażanie najlepszych praktyk w swojej pracy, co wpływa na wyniki całego systemu antykorupcyjnego. Pod wieloma względami nie byłoby to możliwe bez skutecznej interakcji z SAP.
SAP z perspektywą niezależności
Jednocześnie Specjalistyczna Prokuratura Antykorupcyjna w wyniku naszego badania uzyskała niski poziom 3,5 punktu na pięć możliwych i nie bez powodu.
Od sierpnia 2020 r. SAPO od niemal dwóch lat nie ma pełnoprawnego lidera. Sytuacja była wówczas absurdalna: według stanu na czerwiec 2022 r. zwycięzca odpowiedniego konkursu był znany już od sześciu miesięcy, ale nie został wyłoniony przez komisję.
Warto w tym miejscu przypomnieć, że choć prokuratorzy SAPO mają dodatkowe instytucjonalne gwarancje niezależności od ingerencji w ich pracę w porównaniu z innymi jednostkami prokuratury, to nadal pozostaje istotny niuans. W przypadku braku pełnoprawnego lidera wszelkie działania pełniącego obowiązki musiały koordynować prokurator generalny (wówczas Irina Venediktova), co mogło i stwarzało możliwości ingerencji w przebieg śledztw antykorupcyjnych. Pamiętajmy, że w ten sposób udało nam się „zabić” sprawę przeciwko Olegowi Tatarowowi. I oczywiście oznacza to już zmniejszenie zdolności SAPS do wykonywania przypisanych mu funkcji.
I choć w czerwcu 2022 r. Aleksander Klimenko rzeczywiście stanął na czele Wyspecjalizowanej Prokuratury Antykorupcyjnej, to szereg problemów tej prokuratury nie zniknęło. W szczególności mówimy o braku rzeczywistej niezależności i własnej osobowości prawnej.
Dlatego też organ nadal nie posiada własnego biura ani tajnego wydziału. Oznacza to, że nie można jeszcze pisać bezpośrednio do SAPO – wszelka korespondencja przechodzi przez Prokuraturę Generalną, co ponownie stwarza niebezpieczeństwo wycieku wrażliwych danych. Zwiększa to także ryzyko banalnego błędu ludzkiego, gdy jakiś list po prostu nie dotrze do ostatecznego odbiorcy. Ponownie, ze względu na brak własnej osobowości prawnej, SAP nie posiada własnej strony internetowej służącej do rozpowszechniania informacji oraz nie może stworzyć i wdrożyć strategii komunikacji.
Pewne ograniczenia dotyczą także kompetencji szefa UOKiK, co wpływa na jego pracę i może sprawiać wrażenie, że prokuratura antykorupcyjna jest organem niewystarczająco skutecznym.
Na przykład obecnie Aleksander Klimenko nie może samodzielnie wysyłać wniosków o ekstradycję osób, a w sprawach NABU-SAP wielu oskarżonych ukrywa się za granicą. Takie wnioski można kierować wyłącznie za pośrednictwem Prokuratora Generalnego, a to przede wszystkim wpływa na reputację Wyspecjalizowanej Prokuratury Antykorupcyjnej. Szef SAPO nie może także samodzielnie zarejestrować postępowania przeciwko zastępcy ludowemu w Jednolitym Rejestrze Dochodzeń Przygotowawczych (URDR).
Co ciekawe, odpowiednie ustawodawstwo dotyczące SAP, w odróżnieniu od innych organów ekosystemu antykorupcyjnego, przez osiem lat prawie się nie zmieniło i czasami traciło zdolność adekwatnego reagowania na wyzwania, jakie pojawiały się przed instytucją w trakcie jej działalności.
Problemy, o których wspominaliśmy, dotyczą także Komisji Europejskiej. W swoim raporcie wskazała także, że SAPO potrzebuje dodatkowej ochrony przed ewentualną bezprawną ingerencją. Ryzyku temu można zaradzić w szczególności poprzez usprawnienie procedur selekcji szefa SAPO i jego kluczowych urzędników, a także zwiększenie autonomii organizacyjnej i proceduralnej SAPO oraz usprawnienie systemu rozliczalności.
Warto zauważyć, że dzisiaj, 21 listopada, parlament poparł w pierwszym czytaniu rządowy projekt ustawy nr 10060 „W sprawie zmiany Kodeksu postępowania karnego Ukrainy i innych aktów prawnych Ukrainy w zakresie wzmocnienia niezależności Wyspecjalizowanej Prokuratury Antykorupcyjnej .” Projekt ustawy powinien rozwiązać problem braku odrębnej osoby prawnej w SAPS i usprawnić konkurencję na stanowisko szefa prokuratury. Przewiduje także utworzenie odrębnej komisji dyscyplinarnej dla SAP oraz niezależny audyt zewnętrzny tego organu. Choć projekt ustawy zawiera szereg niedociągnięć, na przykład brak uprawnień szefa UPO do wszczynania postępowań karnych wobec zastępców ludowych czy samodzielnego wysyłania wniosków o ekstradycję, to generalnie stwarza podstawowe podstawy niezależności władzy SAPO i spełnia wymagania Komisji Europejskiej w tym zakresie. Projekt ustawy wymaga również bardziej szczegółowej analizy po upublicznieniu pełnego tekstu dokumentu.
Kolejnym kamieniem węgielnym jest brak zewnętrznego audytu efektywności SAP, który zapewniany jest np. dla NAPC i NABU. Dlatego TI Ukraine podkreśliło potrzebę wprowadzenia takiej formy oceny, aby poznać mocne i słabe strony oraz obszary wzrostu.
Jednocześnie możemy już mówić o powstaniu całkiem wysokiej jakości interakcji we współpracy pomiędzy NABU i SAP. Co ciekawe, wyniki tej interakcji mogą jedynie wywołać u Ukraińców wrażenie, że poziom korupcji w kraju znacząco wzrósł w porównaniu z poprzednimi latami. A wszystko dlatego, że gdzieś od jesieni ubiegłego roku jesteśmy świadkami znacznie większej liczby ogłaszanych podejrzeń o korupcję, a co za tym idzie, wzrosła także liczba nagłówków prasowych na ten temat, co może w pewnym stopniu stwarzać fałszywe wrażenie co do wzrostu samej korupcji, a nie dochodzeń w jej sprawie.
Aby jednak nagłówki w mediach robiły przyjemniejsze wrażenie, potrzebne są wyroki, a to już jest zadaniem Wysokiego Trybunału Antykorupcyjnego.
VAKS jest u szczytu zaufania, ale są niuanse
Najwyższy Sąd Antykorupcyjny uzyskał w naszym badaniu najwyższą notę – 4,6 punktu na pięć możliwych. Powodów takiego sukcesu jest kilka.
Przede wszystkim warto przypomnieć, że VAKS jest najnowszą instytucją wymiaru sprawiedliwości w sprawach karnych, dlatego już w naszym pierwszym badaniu uzyskała najwyższe oceny. Jednak co innego otrzymać wysoką ocenę ze względu na krótki okres pracy, a co innego utrzymać taką reputację, a nawet ją poprawić. Trybunał Antykorupcyjny odniósł sukces.
VAKS i jego interesariusze skutecznie radzą sobie z większością wyzwań stojących przed instytucją. Sędziowie i pracownicy sądu przestrzegają przepisów dotyczących przeciwdziałania korupcji, regularnie komunikują się o wynikach spraw i ogólnie rzecz biorąc, jeśli chodzi o ten sąd, można odnieść wrażenie instytucji prawdziwie politycznie bezstronnej i niezależnej. Pojawiły się szare plamy w pracy instytucji, z wyjątkiem problemów z klasyfikacją poszczególnych orzeczeń, a także z finansowaniem. Jednak obecnie nie mają one krytycznego wpływu na ogólne zaufanie do instytucji.
Przypomnijmy, że w naszym badaniu nie ocenialiśmy skuteczności wdrażania faktycznego prawa karnego materialnego i procesowego, w oparciu o które funkcjonuje HACS. Jednak problemy nieodłącznie związane ze wszystkimi sądami, dotyczące niespójnej praktyki stosowania niektórych przepisów prawa, a także czasu trwania rozpatrywania poszczególnych spraw, dotyczą także Naczelnego Sądu Antykorupcyjnego.
Kolejną kwestią jest obciążenie pracą sędziów HACC. Przecież choć spraw przed nim toczy się mniej, to liczba sędziów też jest niewielka, a wszystkie sprawy rozpatrywane są kolegialnie, czyli w postępowaniu sądowym bierze udział trzech sędziów. Dlatego Komisja Europejska w swoim raporcie, podobnie jak to uczyniliśmy wcześniej w naszych rekomendacjach do badania, zwróciła uwagę na potrzebę zwiększenia liczby sędziów Wyższej Komisji ds. Certyfikacji Sędziów, aby uporać się z natłokiem pracy, który będzie coraz większy .
Kolejną kwestią jest brak lokalu dla Izby Odwoławczej HACC, biorąc pod uwagę zwiększenie kadr, a także odpowiednie finansowanie bieżących potrzeb sądu oraz konkurencyjne wynagrodzenia i wynagrodzenia sędziów.
Jednocześnie trzeba stwierdzić, że dosłownie na krótko przed publikacją opracowania w mediach pojawiły się odrębne skargi na orzeczenia części sędziów Sądu Najwyższego. A także do rosnącej praktyki klasyfikowania decyzji. Do najbardziej znanych tego typu praktyk, w przypadku których HACS utajnił decyzje, można wymienić wyroki byłego ministra ekologii Złoczewskiego w sprawie super łapówki, byłego szefa Izby Obrachunkowej Patskana i prawnika Goreckiego w sprawie sprawa łapówki Knyazewa. I są to w pewnym stopniu sygnały negatywne, które należy wziąć pod uwagę. Jednak jednocześnie należy rozumieć, że liczba takich tajnych orzeczeń jest niewielka: spośród 150 tajnych jest tylko 12.
Niewyciągnięte wnioski z NAPC
Najbardziej ambitne zadanie spośród wszystkich organów ekosystemu antykorupcyjnego stanęła przed Narodową Agencją Przeciwdziałania Korupcji, która powinna kształtować politykę antykorupcyjną na całej Ukrainie. I w tej dziedzinie, niestety, przez ostatnie trzy lata wydarzyły się różne rzeczy.
Oceniliśmy zdolność NAPC na 3,7 punktu z pięciu. I to pomimo tego, że Narodowa Agencja stała się jedyną instytucją, którą ocenialiśmy nie dwukrotnie, a trzykrotnie. Generalnie o zdolnościach KPD można najwięcej mówić także dlatego, że jest to jedyny organ antykorupcyjny, który przeszedł niezależny audyt zewnętrzny.
Utworzony w 2015 roku NAPC rozpoczął swoją oficjalną pracę w 2016 roku. Wcześniej organ miał kolegialne kierownictwo, jednak ze względu na afery korupcyjne i brak efektywności w 2020 r. Agencja została ponownie uruchomiona, a na jej czele stanął jedyny lider Aleksander Nowikow. Po ponownym uruchomieniu NAPC musiał zbudować swoje dzieło niemal od zera.
Ponadto organ wielokrotnie spotykał się z próbami podważenia jego żywotności instytucjonalnej. To KPD, będący korpusem ekosystemu antykorupcyjnego, najbardziej ucierpiał w ciągu ostatnich trzech lat od resetu, w szczególności w związku z zniszczeniem jego mandatu i spowolnieniem procesów przez podmioty zewnętrzne.
Najbardziej skandaliczną taką próbą było orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z 27 października 2020 r., które skutecznie zniosło niemal wszystkie uprawnienia Narodowej Agencji. Na szczęście Rada przywróciła swoje funkcje w ciągu dwóch miesięcy i od tego czasu instytucja nie doświadczyła tak złożonych skutków.
Podobnym wyzwaniem dla Narodowej Agencji były ograniczenia wprowadzone na początku wojny. Deputowani ludowi zakazali KPD sprawdzania oświadczeń urzędników i przeprowadzania specjalnych kontroli, a także zamienili obowiązek składania deklaracji w działanie dobrowolne. Podobnie jak z początkiem pandemii Covid-19, zawieszony został obowiązek partii politycznych przekazywania Agencji sprawozdań finansowych do weryfikacji. Właściwie spośród wszystkich agencji antykorupcyjnych właśnie takie „wojskowe” ograniczenia najbardziej dotknęły NAPC.
Należy także pamiętać o przedłużającym się procesie parlamentu i rządu dotyczącym przyjęcia ważnej dla naszego kraju Strategii i Programu Antykorupcyjnego Państwa na lata 2020-2023. Tym samym posłowie ludowi przyjęli strategię antykorupcyjną w osłabionej wersji i zaledwie 4,5 roku po zakończeniu poprzedniej. Natomiast Państwowy Program Antykorupcyjny został zatwierdzony z dwumiesięcznym opóźnieniem po terminie legislacyjnym – na skutek apeli społeczeństwa i samego KPD.
I tu warto przypomnieć żmudną pracę Agencji nad przygotowaniem państwowych strategii antykorupcyjnych i programów antykorupcyjnych. NAPC zaangażowało wszystkie zainteresowane strony, w tym społeczeństwo, w opracowanie i szeroką dyskusję nad tymi dokumentami, a tak otwarty proces niewątpliwie miał pozytywny wpływ na końcowy wynik.
Można przyznać, że restart NAPC nastąpił. Nie słyszymy już o nowych aferach korupcyjnych w Agencji i poczyniliśmy wymierne postępy w kwestii kształtowania polityki antykorupcyjnej państwa – poprzednia kolegialna KPD zupełnie nie wypracowała nowej strategii antykorupcyjnej na lata 2018-2019.
Niestety, obecna NAPC nie zawsze stosuje zasadę przejrzystości, o czym od kilku lat mówią eksperci krajowi i zagraniczni. Co więcej, stało się to jedną z głównych krytyki Agencji w raporcie opartym na wynikach jej pierwszego niezależnego audytu.
W szczególności audytorzy zwrócili uwagę, że wbrew zapisom Ustawy Ukrainy „O dostępie do informacji publicznej” KPD nie publikuje w całości własnych regulaminów, aktów działań indywidualnych oraz projektów decyzji będących przedmiotem dyskusji. Nie upublicznione zostały także zasady kontroli logicznej i arytmetycznej e-deklaracji (mimo licznych wezwań ze strony społeczeństwa do ich publikacji i udoskonalenia) oraz szereg innych dokumentów, np. zasady sprawdzania oświadczeń poszczególnych pracowników SBU , NABU itp. Należy zauważyć, że Komisja Europejska w swoim raporcie również podkreśliła, że nadal istnieją niedociągnięcia w zasadach automatycznej kontroli e-deklaracji, a KPD powinien je uwzględnić w perspektywie średnioterminowej. Tego od nas oczekują partnerzy międzynarodowi.
Nie mniejszym problemem jest regulacja i zastosowanie NACP do monitorowania stylu życia (LSM) zgłaszających. Od kilku lat to narzędzie jest również szeroko krytykowane przez opinię publiczną. W związku z tym TI Ukraine opublikowało w 2021 r. badanie zawierające zalecenia dotyczące wyeliminowania niedociągnięć ICW.
Należy w tym miejscu wspomnieć, że także ze względu na uchybienia w podejściu Agencji do realizacji swojego mandatu audytorzy zewnętrzni w 2023 r. nie mogli uznać prac KPD za efektywne, ale „nie uznali ich za nieskuteczne”. Pomimo tego, że wyniki kontroli Narodowej Agencji nie stały się podstawą do zmiany jej kierownictwa, audytorzy nie uznali, że zostało spełnione kryterium odnoszące się konkretnie do Aleksandra Nowikowa. Co ciekawe, sam szef NAPC, komentując wyniki kontroli, podziękował Komisji za „te zalecenia, które pomogą nam wzmocnić naszą rolę w zapobieganiu i zwalczaniu naszego największego wroga wewnętrznego – korupcji”, czyli faktycznie wskazał, że zwróci uwagę tylko na niektóre uwagi audytorów, ale nie na wszystkie.
Dlatego też ocena pracy Krajowej Agencji Przeciwdziałania Korupcji wskazuje, że większość problemów opisywanych przez opinię publiczną i międzynarodowych ekspertów, które nie pozwalają jej na osiągnięcie kolejnego poziomu wypłacalności i efektywności, to konsekwentna polityka i podejście kierownictwa . I tak właśnie jest w przypadku, gdy rozwiązywanie problemów zależy przede wszystkim od inicjatywy wewnątrz instytucji.
I oczywiście od odpowiedniej reakcji sektora cywilnego i ekspertów na publikację raportu z międzynarodowego audytu KPD. W istocie dostaliśmy realne narzędzie pomiaru efektywności kluczowego organu antykorupcyjnego, o który sami walczyliśmy. Jednak kiedy wyniki zostały upublicznione, opinia publiczna zachowała w dużej mierze milczenie. I to jest minus, bo ktokolwiek później stanie na czele NAPC, może nie otrzymać odpowiedniego sygnału.
Konkurs na nowego szefa NAPC rozpoczął się 10 listopada, a kadencja Aleksandra Nowikowa upływa w połowie stycznia 2024 roku. Można mieć tylko nadzieję, że nowo wybrany lider w końcu przełamie „błędne koło” i będzie mógł naprawić znane już niedociągnięcia NAPC.
Nieskuteczna ARiMR
Piątym elementem ekosystemu antykorupcyjnego jest ARiMR. Jest to być może najmniej popularny organ, ale z pewnością nie najmniej ważny.
W naszym badaniu oceniliśmy Agencję ds. śledzenia i zarządzania aktywami na 3,4 punktu na pięć możliwych. I to jest najgorszy wskaźnik spośród innych organów w ekosystemie antykorupcyjnym. Dlaczego się to stało?
ARiMR powstała w 2016 roku w celu poszukiwania mienia „przestępczego” i odzyskiwania go na rzecz państwa, a Agencja zarządza także zajętym mieniem. Warto w tym miejscu przypomnieć, że utworzenie ARiMR jest jednym z warunków ruchu bezwizowego, dlatego na przestrzeni lat jej pracom poświęcano wiele uwagi.
I nie bez powodu. Agencja jest nieustannie krytykowana zarówno przez osobistości państwowe, niepaństwowe, jak i zagraniczne, a Komisja Europejska w swoim raporcie wspomniała o Agencji ośmiokrotnie.
Jest kilka powodów. Pierwsza i być może najbardziej zauważalna jest taka, że obecnie, mimo siedmiu lat istnienia ARiMR, ramy legislacyjne jej działalności, a także praktyka jej wdrażania nie są najlepsze. I niezależnie od tego, jak bardzo społeczeństwo, w tym TI Ukraine, wzywa parlament, niektóre pilnie potrzebne zmiany nie zostały jeszcze przyjęte.
Agencji brakuje także niezależnego i profesjonalnego szefa, który potrafiłby przezwyciężyć „dziedzictwo” poprzednich liderów i nawiązać owocną komunikację z interesariuszami. ARiMR przez cały okres naszych badań pozostawała bez pełnoprawnego lidera i w związku z tym była uzależniona od zadowolenia PO z pracy szefa Agencji.
I niestety, nawet po mianowaniu Eleny Dumy na szefową ARiMR, niektóre z tych problemów pozostają aktualne. Tak naprawdę Komisja Europejska w swoim raporcie wspomniała także o obawach społecznych dotyczących procesu selekcji i powoływania, a także uczciwości nowego szefa ARiMR. W ciągu nieco ponad czterech miesięcy pracy Elena Duma stała się już tematem publikacji dziennikarskich, w których osobno mówiono o niejednoznacznej polityce personalnej nowego szefa.
Dlatego przypominamy o konieczności przyjęcia przez Parlament zmian w obowiązującej ustawie o ARiMR oraz przyjęcia przez Radę Ministrów regulaminów, które będą wytyczały kierunki działania Agencji. Obecnie zostały już przyjęte pewne ustawy, w szczególności dotyczące sprzedaży zajętego majątku, a także trybu wyboru zarządzających aktywami.
W ciągu ostatnich trzech lat poczyniono niewielkie postępy w usprawnianiu pracy ARiMR. Oczywiście wiele z tych sukcesów było niewidocznych na tle dużego obciążenia Agencji majątkiem o śladach rosyjskich lub białoruskich, który powstał po rozpoczęciu inwazji na pełną skalę i pogłębił istniejące i uwydatnił nowe problemy w pracy organu. Pomimo pilnego żądania przeszukania i konfiskaty takiego mienia pochodzącego z przestępstwa, jak dotąd nie mamy praktycznie żadnych przykładów udanego zwrotu tego mienia na Ukrainę. Ze swojej strony Komisja Europejska zauważyła również, że na Ukrainie instrumenty konfiskaty i zwrotu mienia nie są w wystarczającym stopniu wykorzystywane, w związku z czym nadal konieczne jest zdobycie odpowiedniego doświadczenia.
Wszystko to wymaga zintegrowanego podejścia do oceny pracy ARiMR, a także usprawnienia wsparcia legislacyjnego i doskonalenia praktyki organu. Ponadto do reformy Agencji należy podchodzić w sposób zrównoważony, bez ostrych pomysłów i półśrodków. Przecież pośpiech i nieuzasadnione kroki grożą teraz odwołaniami do Europejskiego Trybunału Praw Człowieka i późniejszymi znaczącymi odszkodowaniami dla właścicieli zajętych aktywów.
Kiedy umiejętność zamienia się w efektywność?
Dobra kondycja nie sprawi, że gimnastyczka zostanie mistrzynią olimpijską i tak samo dyplom inżyniera nie będzie warunkiem wielkich odkryć. Ale dają szansę, bazę. Podobnie organy antykorupcyjne potrzebują możliwości realizacji powierzonych im funkcji.
Po rozpoczęciu prac przez NABU, SAP, ARMA, NAPC i VAKS społeczeństwo oczekiwało od nich maksymalnego zaangażowania. Jednak samo tworzenie organów antykorupcyjnych, nawet przy pisaniu legislacji, która wydaje się całkiem uzasadniona z punktu widzenia ich działania, nie gwarantuje, że instytucje te od razu będą działać skutecznie. Ponadto widzieliśmy już, że w trakcie ich pracy prawie zawsze pojawiają się wnioski, które należy przestudiować i w związku z tym należy ulepszyć ramy prawne ich działalności.
Ze względu na to, że organy te powstawały i uruchamiały się w różnym czasie, nawet w różnych sytuacjach politycznych i społecznych, ich synchronizacja między sobą oraz z innymi ważnymi służbami była opóźniona, spowolniona i nie zawsze przebiegała bezchmurnie. A taki system może działać tylko w pełnej interakcji i całkowitej niezależności od aparatu rządowego, którego przedstawiciele muszą być kontrolowani, sprawdzani i, jeśli to konieczne, karani. Do tego niewątpliwie potrzebna jest także bardzo kompetentna kadra, wolna od jakichkolwiek wpływów politycznych, a także prawne gwarancje takiej niezależności.
Bo niezależnie od tego, jak wysoki poziom instytucji zbudujemy, niezależnie od tego, jaką niezależność i uprawnienia im wyposażymy, kluczowy pozostanie komponent etyczny i moralny kadry kierującej organami antykorupcyjnymi i wysyłającej odpowiednie sygnały nie tylko do swoich zespołów, ale dla całego kraju. Ukraina przechodzi etap tworzenia struktury antykorupcyjnej, podczas której personel sprawdza wytrzymałość wszystkich jej instytucji. A potwierdziła to już sprawa SAP, gdzie pierwszym przywódcą, który pozostawił „ślad” był Nazar Chołodnicki, a także KPD, która pod przewodnictwem Natalii Korczak poniosła porażkę w swoim kolegialnym formacie. Niestety wyniki audytu NAPC pod przewodnictwem Aleksandra Nowikowa również dały czerwony sygnał. Obecni szefowie SAPO i NABU zdają egzaminy na profesjonalizm i niezależność. VAKS poszukuje optymalnego formatu przywództwa. Kadry, którymi obsadzone są instytucje, stanowią podstawę kierunku, w jakim będą się one rozwijać.
Jednak na przestrzeni lat pracy wszystkie pięć organów ekosystemu antykorupcyjnego musiało w taki czy inny sposób stawić czoła wyzwaniom. Część z nich, jak pewna konfrontacja NABU z SAP w latach 2017-2018, została już rozwiązana. Inne, jak częściowa niechęć NAPC do słuchania rekomendacji partnerów, są nadal aktualne. Jeśli jednak ocenimy możliwości przeciwdziałania korupcji, zmiany są już zauważalne.
Nie jest jeszcze jasne, jak szybko zobaczymy bezwarunkowy wynik. I tutaj niestety wojna może stać się katalizatorem, który pokaże, jak bardzo umiejętność odpowiada gotowości do osiągania rezultatów. Wierzymy, że jest to możliwe, bo już widzimy owoce ekosystemu antykorupcyjnego. Ale takie zbiory powinny oczywiście stać się jeszcze większe. Abyśmy na wzór bloku antykorupcyjnego zreformowali cały system egzekwowania prawa w państwie.
