Zamieszanie wywołała rozbiórka osiedla Zełenskich w Kijowie. Władze Kijowa skinęły głową władzom centralnym, a Ministerstwo Kultury Witalijowi Kliczko.
Nie bez zaangażowania Tymczasowej Komisji Specjalnej, która powstała jako narzędzie polityczne, zamiast wprowadzać realne reformy.
Władze Kijowa swego czasu nie zaakceptowały historycznego i architektonicznego zasadniczego planu miasta, aby ręcznie kierować rozwojem stolicy. Ale przepisy się zmieniły i od kilku lat z rzędu piłka leży wyłącznie w gestii Ministerstwa Kultury. Ale tutaj sabotują realizację Państwowego Programu Antykorupcyjnego i opracowanie regulaminów niezbędnych do ochrony dziedzictwa kulturowego.
Inicjatywa publiczna „Igła” na przykładzie osiedla Zełenskiego zbadała, jak system działa w interesie deweloperów.
(Nie)obowiązkowa polityka antykorupcyjna państwa
Niekontrolowany rozwój historycznych centrów miast i związane z nim ryzyko korupcji to problem ogólnopolski. Aby temu zaradzić, Strategia Antykorupcyjna na lata 2021-2025 (pkt 3.5.2) przewiduje wprowadzenie zakazu nowej budowy i przebudowy na obszarach historycznych w przypadku braku planów odniesienia historyczno-architektonicznego (IABP).
W celu wdrożenia Strategii Antykorupcyjnej Rada Ministrów w Państwowym Programie Antykorupcyjnym przewidziała opracowanie odpowiedniego projektu ustawy. Wykonawca: Ministerstwo Kultury. A wszystko należało zrobić i przekazać Radzie Ministrów do dalszego przedłożenia parlamentowi już rok temu.
Ministerstwo Kultury nic nie zrobiło. Krajowa Agencja Przeciwdziałania Korupcji, która monitoruje realizację Państwowego Programu Antykorupcyjnego, po prostu zaznaczyła w swoim systemie monitorowania „Niezrealizowano” i wszyscy się uspokoili.
W Kijowie nie ma zatwierdzonego IAOP. A majątek Zełenskiego znajdował się w centralnym obszarze historycznym i został zburzony pod pozorem odbudowy. Realizacja działań Państwowego Programu Antykorupcyjnego zapewni budynkowi ochronę przed zniszczeniem.
Wdrożenie tych środków jest obowiązkowe (art. 18-1 ustawy „O zapobieganiu korupcji”), a pełniący obowiązki wykonawcze ponosi osobistą odpowiedzialność za zapewnienie ich wdrożenia. Minister Rostislav Karandeev (art. 18-2). Zabytkowy budynek został zniszczony, ale kierownictwo Ministerstwa Kultury nadal pozostaje na swoich stanowiskach.
Problemem nie jest tylko pojedynczy utracony budynek. Dzień przed wydarzeniami w Kijowie Ministerstwo Kultury poinformowało o unieważnieniu przez sąd dokumentacji naukowo-projektowej dotyczącej sposobów użytkowania historycznego obszaru Lwowa i związanych z tym zagrożeń. Gdyby ministerstwo wywiązało się ze swoich obowiązków, takie orzeczenia sądów nie zniosłyby ograniczeń w budowie wieżowców w historycznym mieście, ale doprowadziłyby do czegoś zupełnie odwrotnego – całkowitego zakazu budowy w historycznym rejonie.
Jaki status mógłby chronić budynek w warunkach sabotowania przez Ministerstwo Kultury realizacji Państwowego Programu Antykorupcyjnego?
Główną narracją, aktywnie popularyzowaną podczas zmagań o zachowanie tego zabytkowego obiektu, jest to, że można go uratować jedynie poprzez nadanie mu statusu obiektu dziedzictwa kulturowego.
Ale takie stwierdzenia są błędne. Do obiektów dziedzictwa kulturowego zalicza się wyłącznie pomniki i nowo zidentyfikowane obiekty dziedzictwa kulturowego. Zgodnie z państwowymi przepisami budowlanymi (DBN B.2.2-12: 2019, pkt 13.2.4) zabrania się również rozbiórki znaczących i zwyczajnych budynków historycznych na terenach obszarów historycznych i stref ochrony zabytków.
Nie ma specjalnych rejestrów ani wykazów ewidencji obiektów zabytkowych. Należy je uwzględnić w planie historyczno-architektonicznym oraz innej dokumentacji naukowo-projektowej dotyczącej ochrony zabytków. W przypadku braku tak zatwierdzonej dokumentacji pojawiają się trudności w uzyskaniu odpowiedniego statusu obiektu zabytkowego.
Gdyby majątek Zełenskich otrzymał status obiektu dziedzictwa kulturowego, byłby to najskuteczniejszy sposób zabezpieczenia go przed rozbiórką. Ale w tym celu budynek musi mieć wartość spełniającą kryteria ustalone przez Radę Ministrów. Nie udało się u niego tej wartości znaleźć, chociaż wyspecjalizowane organizacje społeczne „Mapa Renowacje” i „Dziedzictwo Kijów” dokładnie jej szukały i próbowały ją udowodnić.
Dom nie spełniał kryteriów pomnika historii, gdyż jedyną znaną osobą z nim związaną był profesor języka i literatury rosyjskiej Malinin, który w swoich dziełach otwarcie propagował rosyjską politykę imperialną.
I też nie spełniał wymagań stawianych zabytkom architektury. Był to zwyczajny budynek z końca XIX wieku, który ze względu na dobudowę i częściowy rozbiórkę nie mógł być nawet uważany za cenny przykład historycznego zagospodarowania ulicy. W 2004 roku zmienił się z parterowego w dwupiętrowy, a w latach 2018-2021 stał się dwukrotnie węższy i o jedną czwartą krótszy, całkowicie zatracając swój historyczny kształt i proporcje.
Jednak zgodnie z wynikami badań naukowych, od lata 2021 roku majątek Zełenskich został uznany za znaczący obiekt historyczny. Oświadczyło to publicznie Ministerstwo Kultury zaraz po rozbiórce, powołując się na dane z projektu planu wsparcia historyczno-architektonicznego Kijowa. Ale dokument ten został zatwierdzony przez Ministerstwo dopiero w 2021 r., ale nie został zatwierdzony przez Radę Miasta.
Projekt IAOP bez zgody Rady Miejskiej nie jest w stanie uchronić obiektów zabytkowych przed rozbiórką. Ministerstwo Kultury ogłosiło to już 2 września 2021 roku, kiedy sytuacja wokół osiedla Zełenskich po raz pierwszy zaostrzyła się.
Od 26 maja 2022 r. budynek znajduje się także w strefie chronionej zabytku architektury o znaczeniu lokalnym, zlokalizowanego po przeciwnej stronie ulicy Konissky 19. Jest to konsekwencją wejścia w życie nowelizacji art. 32 ustawy „O ochronie dziedzictwa kulturowego” wprowadzonej ustawą nr 1423-IX w sprawie deregulacji stosunków gruntowych.
Zmiany te, po pierwsze, obligatoryjnie ustanowiły strefy bezpieczeństwa w odległości 100 m od terenu zabytków, chyba że zostało to dla nich ustalone w odrębnej dokumentacji naukowo-projektowej. Po drugie, w takich przypadkach bezwzględnie zakazano budowy, jeśli jej wysokość przekracza różnicę między odległością od pomnika a podwójną wysokością pomnika.
Osiedle Zełenskich położone jest tak blisko pomnika na Koniskiego 19, że nawet bez pomiaru odległości i wysokości można stwierdzić: znajduje się w strefie chronionej i wznoszenie na jego miejscu czegoś wyższego niż stary budynek jest prawnie zabronione.
Nie było sensu burzyć osiedla Zełenskiego, żeby na jego miejscu postawić wielopiętrowy budynek. Jednak urzędnicy i działacze nigdy nie wyrazili informacji o lokalizacji budynku w strefie chronionej pomnika i ograniczeniu wysokości zabudowy na jego miejscu. Dlatego deweloper mógł po prostu nie być świadomy zmian w przepisach i nowych ograniczeń.
Dlaczego nawet aresztowanie w ramach postępowania karnego nie uchroniło budynku przed zniszczeniem?
Aresztowanie na mocy postanowienia Sądu Rejonowego w Szewczence w styczniu br. powinno było uchronić majątek przed rozbiórką. Ale on mnie nie uratował. Aby zrozumieć, dlaczego tak jest, musisz rozwinąć tę piłkę od końca.
Podczas spotkania mającego na celu ustalenie środka zapobiegawczego współwłaściciel nieruchomości wraz z prawnikiem oświadczyli, że prowadzona jest tam przebudowa na podstawie dokumentów przewidzianych prawem, a budynek został zajęty nielegalnie.
Czy to prawda? Niestety, tak.
Ponad dwa lata temu, 30 czerwca 2022 r., właściwy wydział Miejskiej Administracji Państwowej Kijowa zarejestrował zawiadomienie o rozpoczęciu prac budowlanych związanych z przebudową pomieszczeń budynku mieszkalnego.
Choć dokument został wydany na przebudowę lokalu, to na jego podstawie możliwa jest rozbiórka budynku do fundamentów i zachowanie czystości wobec prawa.
Na poziomie legislacyjnym nie ustalono, jaki rodzaj prac budowlanych należy do tego rodzaju konstrukcji. Natomiast zgodnie z DBN A.2.2-3:2014 „Skład i zawartość dokumentacji projektowej dla budownictwa” do odbudowy wystarczy częściowe zachowanie elementów konstrukcji nośnych. Wystarczy więc, że deweloper pozostawi w ziemi choć jedną cegłę ze starego fundamentu jako ten właśnie „częściowo zachowany element konstrukcji nośnej” – i de facto nowa konstrukcja zamieni się w rekonstrukcję de iure.
Czy podczas rejestrowania tej wiadomości doszło do korupcji w Administracji Państwowej Miasta Kijowa? Nie, ponieważ mamy całkowitą deregulację dotyczącą małych obiektów. Jeżeli złożone zgłoszenie zostało wypełnione prawidłowo, należy je zarejestrować.
Dokument ten nigdy nie był ukrywany. Jest publicznie dostępny w Jednolitym Państwowym Systemie Elektronicznym w dziedzinie budownictwa. Ale jego istnienie nie jest reklamowane. Ponadto manipulują twierdzeniami, że na rozbiórkę budynku nie wydano pozwoleń. Urzędnicy formalnie nie oszukują – zawiadomienie nie jest dokumentem zezwalającym. Milczą jednak, że zgodnie z obowiązującym prawem na rozbiórkę tak zabytkowego budynku nie są potrzebne pozwolenia.
Budynek został skonfiskowany w styczniu tego roku jako materialny dowód zniszczenia obiektu dziedzictwa kulturowego. Ale majątek Zełenskich nigdy nie był obiektem dziedzictwa kulturowego.
Jak wyjaśnia w swoim oświadczeniu prokuratura miejska, złożyli wniosek o zajęcie, gdyż wskazana działka znajduje się w granicach obszaru historycznego i dlatego prace budowlane wymagają zgody Ministra Kultury. Tyle, że wspomniana wyżej ustawa nr 1423-IX o deregulacji stosunków gruntowych zniosła wymóg uzyskania pozwolenia Ministra Kultury od 1 stycznia 2023 r. (część 7 art. 32 ustawy „O ochronie Dziedzictwo Kulturowe”).
Zajęcie nastąpiło zatem w związku z dowodem przestępstwa, które teoretycznie nie mogło zostać popełnione w tej sprawie. Teoretycznie naruszenie tego bezprawnego aresztowania nie mogłoby spowodować znaczącej szkody, dlatego jego naruszenie zgodnie z częścią 2 art. 11 Kodeksu karnego nie jest przestępstwem.
Również rozbiórka majątku Zełenskich, wbrew twierdzeniom prokuratury, nie może być samowolną budową na nieuprawnionej działce. Deweloper otrzymał z mocy prawa zawiadomienie o rozpoczęciu budowy, a prawo do korzystania z działki nie jest wymagane w przypadku przebudowy w obrębie istniejących fundamentów (część 4 art. 34 ustawy „O rozporządzeniu o zagospodarowaniu miast Działalność").
Opisana powyżej sytuacja pokazuje prawdziwą głębię problemu. Niemal w centrum Kijowa z grubsza zburzono znaczący historyczny budynek, a funkcjonariusze, aby rozładować napięcie społeczne, muszą sfałszować sprawę karną przeciwko deweloperowi. A to konsekwencja niezrównoważonej deregulacji w budownictwie, którą Rada Najwyższa konsekwentnie prowadzi w interesie lobby budowlanego.
Sytuację można by naprawić poprzez wykreślenie zawiadomienia o rozpoczęciu budowy lub przedstawienie dowodu, że majątek Zełenskich jest znaczącym obiektem historycznym i nie nadaje się do rozbiórki.
Aby anulować rejestrację zawiadomienia o rozpoczęciu budowy, konieczne było przeprowadzenie kontroli i ustalenie faktu naruszeń w trakcie budowy.
W stanie wojennym Gabinet Ministrów (przy braku uprawnień) faktycznie zakazał kontroli, zezwalając na przeprowadzanie jedynie kontroli nieplanowanych na podstawie decyzji Ministra Infrastruktury i wyłącznie „w obliczu zagrożenia mającego negatywny wpływ o prawach, uzasadnionych interesach, życiu i zdrowiu człowieka, ochronie środowiska naturalnego i zapewnieniu państw bezpieczeństwa, a także o wypełnianiu zobowiązań międzynarodowych.” Na pierwszy rzut oka nie powinno być problemów – budowa zagrażająca zachowaniu tradycyjnego charakteru otoczenia historycznego z definicji ma negatywny wpływ na prawa człowieka i uzasadnione interesy.
Wiosną tego roku Miejska Administracja Państwowa Kijowa podjęła próbę przeprowadzenia kontroli budowy na Koniskim. Informację na ten temat można znaleźć w piśmie Miejskiej Administracji Państwowej Kijowa w sprawie realizacji petycji o ochronę majątku Zełenskiego.
Ministerstwo Infrastruktury nie dopuściło do kontroli, powołując się na odpowiedź Państwowego Inspektoratu Urbanistyki i Architektury, z której wynika, że w dokumentach nie znajdują się materiały wskazujące na obecność zagrożenia o negatywnym oddziaływaniu.
Można by zarzucić Wydziałowi Kontroli Budownictwa Architektonicznego Administracji Państwowej Miasta Kijowa, gdyby nie jeden niuans, celowe ujawnienie tej kwestii w interesie dewelopera. Zgodnie z zarządzeniem Ministerstwa to nie wnioskodawca, ale GIAM ma obowiązek zbadać sytuację i przedstawić pisemne uzasadnienie istnienia lub braku zagrożeń.
Oznacza to, że Ministerstwo Infrastruktury i GIAM rozpatrzyły kwestię majątku Zełenskiego i doszły do wniosku, że rozbiórka zabytkowego budynku nie stwarza zagrożenia, które miałoby negatywny wpływ na prawa i uzasadnione interesy ludzi.
Gdyby istniały dokumenty potwierdzające status osiedla Zełenskich jako znaczącego obiektu historycznego i zakaz jego rozbiórki, można było skutecznie przeciwstawić się rozbiórce, nawet jeśli deweloper posiadał zarejestrowane zawiadomienie o rozpoczęciu budowy.
Za czasów, gdy Kijowem rządził burmistrz Witalij Kliczko, przygotowano dwa projekty IPOiPS na środki budżetowe: pierwszy został złożony do Ministerstwa Kultury w 2016 r., drugi w 2021 r. Nic nie stało na przeszkodzie, aby już w 2017 roku zatwierdzić niezbędny dokument jako zmianę obowiązującego Planu Generalnego miasta.
Ale tak się nie stało. IAOP jest nieopłacalny zarówno dla wpływowego lobby budowlanego, gdyż nakłada ograniczenia na najbardziej rentowną zabudowę w historycznym centrum, jak i dla władz miasta, gdyż pozbawia możliwości ręcznego sterowania. Ale społeczeństwo nie mogło zmusić Rady Miejskiej do tego, ponieważ ustawodawstwo nie ustanawia żadnych wymagań dotyczących terminu opracowania i zatwierdzenia tego dokumentu.
Projekt IOPA 2021 jest już bardziej skomplikowany – nie można go było zatwierdzić, dopóki Państwowa Administracja Miasta Kijowa nie zapewni opracowania dokumentacji naukowo-projektowej w celu ustalenia granic i sposobów użytkowania obszarów historycznych. Podkreśliło to Ministerstwo Kultury zatwierdzając projekt.
Jednak od 26 maja 2022 r. nie można opracowywać i zatwierdzać tej dokumentacji. Zmiany wprowadzone ustawą nr 1423-IX wymagały od Gabinetu Ministrów zatwierdzenia procedury opracowywania i zatwierdzania oraz określenia składu i zawartości takiej dokumentacji. Tego jeszcze nie zrobiono, bo Ministerstwo Kultury zakłóciło przygotowanie projektów do zatwierdzenia przez rząd.
Od tego samego dnia niemożliwa jest także możliwość opracowania i zatwierdzenia granic i sposobów użytkowania stref ochronnych ww. pomnika przy ul. Konińskiego 19. Ministerstwo Kultury przeszkodziło w przygotowaniu projektów do zatwierdzenia przez Radę Ministrów i opracowaniu tej dokumentacji.
A to nie wszystkie „zalety” odpowiedniego ministerstwa.
Zgodnie z ustawą „O ochronie dziedzictwa kulturowego” to organ odpowiedzialny za formułowanie polityk w zakresie ochrony dziedzictwa kulturowego i posiadający wyłączną władzę wydawania wiążących zarządzeń oraz nakazów zaprzestania prac prowadzonych z naruszeniem prawa wymagania w obszarach historycznych.
Jak już wspomniano, ministerstwo bezpośrednio po zniszczeniu majątku Zełenskich stwierdziło, że jest to znaczący obiekt historyczny i jego rozbiórka jest zabroniona. Miała jednak okazję już dawno udzielić wyjaśnień dotyczących statusu historycznego budynku i zakazu jego rozbiórki.
Ministerstwo doskonale wiedziało o problemie, ale nic nie zrobiło. Jak oświadczył Rostislav Karandeev na posiedzeniu Tymczasowej Komisji Specjalnej Rady Najwyższej, do Ministerstwa Kultury wpłynęło ostatnio 12 apeli od przedstawicieli organizacji publicznych, którzy wyrazili zaniepokojenie losem tego domu. Ministerstwo nie wypełniło jednak swoich uprawnień i przekazało publiczne apele do Miejskiej Administracji Państwowej Kijowa.
Dla uzupełnienia obrazu należy zauważyć, że według Jednolitego Państwowego Systemu Elektronicznego w dziedzinie budownictwa Wydział Urbanistyki i Architektury Administracji Państwowej Miasta Kijowa sześciokrotnie odmawiał wydania warunków i ograniczeń urbanistycznych, bez czego deweloper nie ma prawa zaprojektować obiektu większego niż istniejący obiekt zabytkowy. Jedna z decyzji została zaskarżona do sądu, a z materiałów wynika, że odmowy zostały wydane niezgodnie z prawem z przyczyn nieprzewidzianych przez prawo.
Warunki i ograniczenia urbanistyczne zostały wydane dopiero w czerwcu tego roku, na mocy postanowienia sądu apelacyjnego. Niektóre media, powołując się na szefa organizacji pozarządowej Dziedzictwo Kijowa, rozpowszechniły informację, że Administracja Państwowa Miasta Kijowa zezwoliła na budowę domu o 9-12 piętrach. Informacje te nie mają jednak zgodności z rzeczywistością – dokument ten wyraźnie zabrania deweloperowi budowania budynków wyższych niż wysokość istniejącego obiektu zabytkowego.
Jak wynika z tej analizy, sytuacja jest zasadniczo odmienna od tej, którą wcześniej prezentowały władze i środowisko ochrony zabytków.
Jeśli spojrzeć na sytuację w Kijowie całościowo, to zarówno władze samorządowe pod przewodnictwem Witalija Kliczki, jak i Ministerstwo Kultury mogłyby uchronić obiekty zabytkowe przed zniszczeniem przez deweloperów. Ale tego nie zrobili.
Władze lokalne nie skorzystały z prawa do zatwierdzenia planu historyczno-architektonicznego. Oznacza to, że mówimy o odpowiedzialności politycznej, a mieszkańcy Kijowa muszą ocenić takie działania przy następnych wyborach.
Ministerstwo Kultury nie dopełniło swoich obowiązków i bezpośrednio naruszyło wymogi prawa. I za to Rostislav Karandeev i szefowie odpowiedzialnych działów powinni przynajmniej zostać zwolnieni.
Bezpośrednio w sytuacji majątku Zełenskich władze lokalne i organy ścigania próbowały chronić budynek, czasami nawet naruszając przy tym literę prawa. Nie mogli tego jednak zrobić ze względu na braki w przepisach.
Ministerstwo Kultury miało uprawnienia do ratowania budynku, ale nie podjęło żadnych działań. Ministerstwo Infrastruktury oraz Państwowy Inspektorat Architektury i Urbanistyki również wprawiły w osłupienie Administrację Państwową Miasta Kijowa, zakazując inspekcji budowlanych.
Podsumujmy to
Aby rozwiązać problem, należy zidentyfikować przyczynę jego wystąpienia. A to, co dzieje się obecnie w sferze publicznej, to poszukiwanie kozła ofiarnego o podtekście politycznym, mające na celu ukrycie przyczyn problemu z ochroną obiektów zabytkowych. Z niewiadomych powodów w tę grę aktywnie włącza się także środowisko konserwatorów zabytków, wprowadzając opinię publiczną w błąd co do istoty wydarzenia.
Aby zapobiec dalszemu niszczeniu naszej historii przez programistów, musimy podjąć następujące kroki.
- Wdrożyć dokumenty programu antykorupcyjnego i na poziomie prawnym wprowadzić moratorium na budowę na obszarach historycznych w przypadku braku zatwierdzonego planu odniesienia historyczno-architektonicznego.
- Anuluj wcześniej nielegalnie ustanowione przez Radę Ministrów ograniczenia dotyczące nieplanowanych inspekcji kontroli architektonicznej.
- Gabinet Ministrów wraz z Ministerstwem Kultury musi przygotować i zatwierdzić regulaminy, bez których od ponad dwóch lat całkowicie blokuje się opracowywanie dokumentacji naukowo-projektowej niezbędnej dla ochrony dziedzictwa kulturowego.
- Rada Najwyższa powinna położyć kres niezrównoważonej deregulacji w budownictwie. Jeśli deweloperzy mają możliwość swobodnego niszczenia obiektów zabytkowych, nawet bez łapówek dla urzędników, nie jest to zmiana na lepsze.
- No i oczywiście konsekwencje personalne w rządzie i Ministerstwie Kultury. Pełniący obowiązki urząd nie odpowiada istniejącym wyzwaniom w tej dziedzinie ani pod względem odpowiedzialności, ani pod względem osobowości.
