Ukraina zamierza zalegalizować lobbing. Oprócz tego, że przyjęcie odpowiedniego prawa jest jednym z warunków przystąpienia naszego kraju do Unii Europejskiej, określenie jasnych zasad prowadzenia działalności lobbingowej powinno w teorii przyczynić się do walki z korupcją polityczną.
Dla dobra siebie i państwa
Prezydent Ukrainy Władimir Zełenski podpisał przyjętą przez Radę Najwyższą ustawę „O lobbingu uczciwym”. Przyjęcie tego dokumentu było jednym z obowiązków, które nasz kraj przyjął w związku z przygotowaniami do negocjacji w sprawie przystąpienia do Unii Europejskiej. Dlatego jego przyjęcie przybliża Ukrainę o krok do integracji ze wspólnotą europejską.
Ponadto od dawna istnieje potrzeba prawnego uregulowania kwestii, kto i w jaki sposób może wpływać na władze w celu przyjęcia określonych przepisów. Takie zalecenie wydała także Unia Europejska, wierząc, że legislacyjne uregulowanie lobbingu zmniejszy wpływ oligarchów na politykę państwa i ograniczy korupcję polityczną.
Podobne przepisy istnieją w wielu krajach. Stany Zjednoczone Ameryki jako pierwsze doszły do wniosku, że działalność lobbystów powinna zostać prawnie uregulowana. Tam odpowiednie prawo zostało przyjęte w 1946 roku. W Niemczech lobbing został zalegalizowany w 1972 r. Następnie inne kraje poszły tą samą drogą.
„Od początku XXI wieku proces regulowania lobbingu nabrał tempa w całej Europie” – mówi Apostrophe Andrey Podgainy, partner w kancelarii prawnej Arzinger. — W ciągu ostatnich dziesięciu lat odpowiednie przepisy zostały przyjęte w Irlandii, Francji, na Litwie, w Holandii, Austrii, Polsce, Słowenii i Wielkiej Brytanii. Oznacza to, że Ukraina, że tak powiem, jest w trendzie. Natomiast w krajach, w których nie ma specjalnych regulacji, obserwujemy samoregulacyjną organizację działalności lobbystów, czyli działań w ramach członkostwa w organizacjach non-profit, które ustalają politykę, kwestie etyczne i odpowiedzialność lobbystów.”
Przede wszystkim ustawa określa samo pojęcie lobbingu i zakres jego stosowania.
„Przyjęta ustawa klasyfikuje lobbing jako działalność prowadzoną we własnym interesie handlowym lub w interesie innych osób, której celem jest wywarcie wpływu na władze państwowe, aby przyjęły lub powstrzymały się od przyjęcia, zmiany lub uchylenia przepisów ustawowych lub wykonawczych” – mówi Andrei Podgainy. „Jeżeli nie ma co najmniej jednego z wymienionych znaków, np. nie ma interesu handlowego lub wpływ nie dotyczy aktu prawnego, wówczas taka działalność nie będzie uznawana za lobbing”.
Oznacza to, że zgodnie z prawem lobbing jest właściwie jednym z rodzajów działalności gospodarczej. Osoby lub przedsiębiorstwa zainteresowane promowaniem określonych decyzji legislacyjnych mogą zawrzeć umowę z wyspecjalizowaną organizacją, która za opłatą przejmie związane z tym kłopoty.
Prawo wyróżnia trzy główne aspekty procesu lobbingu:
- beneficjenci - osoby, które zamawiają usługi lobbingowe w zakresie aktów prawnych i zamierzają uzyskać dla siebie określoną korzyść w przypadku adopcji, takimi beneficjentami mogą być osoby fizyczne, osoby prawne, a nawet państwa obce;
- podmioty lobbujące - osoby lub przedsiębiorstwa, które na zasadach komercyjnych lobbują w interesie beneficjenta, czerpiąc z tego zysk, w rzeczywistości nazywane są lobbystami;
- obiekty lobbingu - przedstawiciele lub organy rządowe, których lobbyści starają się przekonać do podjęcia potrzebnych im decyzji.
Ważne jest, jakiego zakresu zagadnień i jakie organy rządowe mogą lobbować. Ustawodawcy w różnych krajach odmiennie podchodzą do tej kwestii. Nasi postanowili ograniczyć tematykę lobbingu do dość wąskich ram.
„Każdy kraj ma swoją specyfikę określania możliwości oddziaływania na władzę” – wyjaśnia Andrei Podgainy. — Na przykład w USA lobbyści aktywnie angażują się w działalność polityczną, w tym w wybory. Nasze prawo wyklucza taką możliwość, ograniczam się jedynie do interesów, że tak powiem, handlowo-ekonomicznych beneficjentów. Również na Ukrainie nie może być lobbowania w interesie organizacji religijnych”.
Należy zaznaczyć, że prawo ogranicza nie tylko zakres zagadnień, jakie lobbyści mogą promować, ale także krąg osób, na które mają prawo wpływać.
„Specyfiką naszego prawa w porównaniu z prawem obowiązującym w wielu innych krajach jest to, że lobbing ogranicza się jedynie do oddziaływania na osoby zaangażowane w działalność stanowienia prawa” – Aleksander Leszczenko, wspólnik kancelarii Leshchenko, Doroshenko i Wspólnicy – powiedział Apostrof. - W rzeczywistości są to tylko zastępcy ludowi. Prawo nie przewiduje lobbowania decyzji Rady Ministrów, innych organów rządowych lub sądów.”
Rozliczaj się za każdy grosz
Państwo zamierza ściśle kontrolować działalność lobbystów. Wszystkie osoby – prawne i fizyczne – które będą zaangażowane w tę sprawę, zostaną wpisane do specjalnego rejestru, którego operatorem będzie Krajowa Agencja Przeciwdziałania Korupcji (NACP). Lobbyści będą zobowiązani do składania co pół roku do NAPC sprawozdania z własnej działalności, w którym wykażą wszystkie przypadki interakcji z obiektami lobbingu, a także wszystkie środki otrzymane od beneficjentów za swoje usługi.
Jednocześnie otrzymają pewne prawa, które zapewnią im możliwość wykonywania swojego zadania polegającego na promowaniu prawa. Lobbyści będą mogli spotykać się z ustawodawcami, przekazywać im materiały potwierdzające zasadność uchwalenia pożądanego aktu prawnego, uczestniczyć w wydarzeniach poświęconych tematyce lobbingu, a także organizować własne wydarzenia i zapraszać na nie ustawodawców.
„Lobbyści będą mieli także prawo uczestniczyć w pracach komisji parlamentarnych i zabierać głos na tych posiedzeniach, przedstawiając i uzasadniając niezbędne projekty ustaw” – mówi Aleksander Leszczenko. „I bardzo ważne, że będą mogli w ogóle zaproponować gotowe teksty rachunków. W tym zakresie trwają prace nad zmianami w ustawie o regulaminie Rady Najwyższej, które umożliwią wskazanie lobbystów jako autorów lub współautorów tych ustaw.”
Jednak nie każda osoba ubiegająca się o przyjęcie konkretnego aktu regulacyjnego jest lobbystą. Zgodnie z prawem za lobbing uważa się wyłącznie działania mające na celu osiągnięcie zysku. Jednocześnie na Ukrainie działa całkiem sporo różnego rodzaju podmiotów, które promują określone inicjatywy legislacyjne, nie nastawione na zysk, a jedynie kierując się własnymi przekonaniami politycznymi lub ideami dobra publicznego. Natomiast w trakcie opracowywania i przyjmowania ustawy wyrażali obawy, czy aktywiści zostaną sklasyfikowani jako lobbyści i czy nie stanie się to środkiem nacisku państwa na społeczeństwo obywatelskie.
Aby usunąć te ostrzeżenia, ustawa stanowi, że za lobbing nie uważa się działalności organizacji publicznych, partii politycznych, stowarzyszeń samorządowych, mediów, instytucji naukowych i szeregu innych podmiotów, które prowadzą swoją działalność na zasadach non-profit podstawa. Trudno jednak obecnie powiedzieć, na ile bez przeszkód wszystkie te podmioty będą mogły realizować swoje funkcje. Przecież działania krajowych organów ścigania są często nieprzewidywalne. Najprawdopodobniej państwo i społeczeństwo obywatelskie będą musiały jeszcze popracować nad precyzyjnym określeniem granicy, gdzie kończy się działalność publiczna, a zaczyna lobbing.
„Cała kwestia dotyczy praktycznego stosowania prawa i nadal trudno przewidzieć, w jaki sposób Krajowa Agencja Przeciwdziałania Korupcji będzie stosować określone normy w sprzecznych stosunkach prawnych” – mówi Andrei Podgainy. „Musimy wyjść z faktu, że Ukraina będzie potrzebować jeszcze kilku lat, aby osiągnąć konsensus w tej kwestii, w tym poprzez zmianę prawa”.
Wyjdź z ciemności
W świetle przyjęcia ustawy o lobbingu ciekawa jest opinia samych lobbystów na jej temat.
Jednocześnie niejednoznaczność sytuacji polega na tym, że de iure na Ukrainie nie ma lobbystów, ale oczywiście są ludzie, którzy de facto pełnią odpowiednie funkcje. W zasadzie jest to dość zróżnicowana publiczność, od działaczy regionalnych po przedstawicieli największych grup finansowych i przemysłowych na Ukrainie.
Jak powiedział Apostrophe jeden z tych nieformalnych „lobbystów”, który pragnął zachować anonimowość, wielu jego kolegów działa pod przykrywką dziennikarzy i przedstawicieli organizacji publicznych, gdyż zapewnia im to dostęp do korytarzy władzy.
Brak kontroli nad działalnością lobbystów sprawił, że jest ona całkowicie nieprzejrzysta. „Budowane są całe nieformalne schematy, za pomocą których kwestie rozwiązywane są od jednego urzędnika do drugiego na całej długości pionu” – mówi rozmówca publikacji.
Według niego „cień” lobbowania był dla wielu bardzo wygodny, ponieważ pozwalał prawie każdemu lobbować za czymkolwiek.
„Nawiasem mówiąc, zostało to aktywnie wykorzystane przez Rosję, która za pośrednictwem swoich agentów wpływu narzuciła Ukrainie swój program” – mówi nasze źródło. „Tak więc przyjęcie ustawy o lobbingu to między innymi także kwestia bezpieczeństwa narodowego”.
Wielcy „naprawiacze”, którzy stworzyli całe monopole w tym biznesie, raczej nie będą zachwyceni przyjętym prawem. „Ale wielu, zwłaszcza małych lobbystów, którym trudno jest przełamać ten monopol, wręcz przeciwnie, z zadowoleniem przyjmuje nowe przepisy” – podsumował rozmówca.
Na koniec w swoim imieniu zauważamy, że na Ukrainie istnieje całkiem sporo przydatnych i postępowych przepisów, ale bardzo często problem leży w ich egzekwowaniu. Jeśli chodzi o ustawę o lobbingu, bardzo ważne jest, aby nie stała się ona narzędziem korupcji w rękach oligarchów, którzy w czasie wojny znacznie zubożyli, a którzy po jej zakończeniu z pewnością będą chcieli odzyskać fortunę i wpływy na życie polityczne kraju.
