W warunkach ogromnego deficytu budżetowego, gdy państwo musi komunikować się z biznesem o nieuchronności podwyżek podatków, władze przymykają oczy na niezreformowaną służbę podatkową. Jest jednak miejsce na reformy, ponieważ obecnie praktykuje się kontrolę ręczną i domniemanie winy.
Tysiąc lat temu w miejscu współczesnego placu Lwowskiego stała Brama Zachodnia, przez którą książęta kijowscy wraz ze swoimi oddziałami wyruszali na wyprawy na okoliczne ziemie, aby zebrać daninę. Teraz jest to prawie centrum stolicy, nad którym wznosi się 24-piętrowy budynek centrali Państwowej Służby Podatkowej (STS).
Historia stosunków podatkowych pomiędzy państwem a obywatelami jest tak stara, jak obszar, na którym znajduje się siedziba Państwowej Służby Skarbowej. Ten związek nigdy nie był łatwy. Wystarczy spojrzeć na morderstwo księcia Igora, który po raz kolejny chciał wyegzekwować daninę od Drevlyan. Współczesne relacje między podatnikami a tymi, którzy ich pobierają, pozostają wrogie, choć bez rozlewu krwi.
W 2023 roku przedsiębiorcy najczęściej skarżyli się do Rady Rzeczników Biznesu na problemy podatkowe. Szczególnie dotkliwe jest dla nich blokowanie faktur VAT i zwrot audytów. Te ostatnie w oczach biznesu stały się niemal instrumentem karnym i sposobem na ściąganie „daniny korupcyjnej”.
Pod koniec 2023 roku rząd podjął próbę naprawienia tej sytuacji. Zatwierdzona przez niego Krajowa Strategia Skarbowa stwierdza, że jednym z pierwszych kroków przyszłej reformy jest „przywrócenie zaufania do organów podatkowych”. Ten sam dokument przewiduje podwyższenie szeregu podatków i zapewnienie Państwowej Służbie Skarbowej dostępu do informacji bankowej.
To prawda, że prawie sześć miesięcy po zatwierdzeniu strategii władze nie zrobiły ani kroku w kierunku zresetowania stosunków podatkowych. Co więcej, w Państwowej Służbie Skarbowej formalnie brakuje osoby, która otrzymałaby mandat do wprowadzenia zmian: służba działa od trzech lat bez pełnoprawnego szefa. Dlaczego relacje fiskus-biznes mogą znacząco się pogorszyć i czy można temu zapobiec?
Audyty podatkowe
Zdecydowana większość skarg przedsiębiorców na działalność Państwowej Służby Skarbowej dotyczy blokowania faktur VAT i kontroli. Te ostatnie w opinii przedsiębiorców stały się instrumentem fiskalnym i karnym państwa, o czym szczególnie poinformowała w ostatnim czasie Rada Rzeczników Biznesu (BOB).
Kontrole miały być narzędziem wykrywania naruszeń prawa. Jeżeli przedsiębiorca dopuści się naruszenia, fiskus sporządza protokół i nalicza dodatkowy podatek i/lub karę. Jeżeli nie ma żadnych naruszeń, wydawany jest certyfikat.
Jednak druga opcja prawie nigdy nie występuje. Zauważalnie rośnie odsetek kontroli, w wyniku których stwierdzane są naruszenia w przedsiębiorstwach. W 2020 r. 53,2% nieplanowanych kontroli dokumentów zakończyło się sporządzeniem protokołów, w 2023 r. – 75,1%. W przypadku kontroli faktycznych i planowanych odsetek ten sięgał 90%.
Liczby te wskazują nie tyle na to, że ukraińscy przedsiębiorcy zaczęli coraz częściej naruszać prawo, ile raczej na to, że urzędnicy skarbowi za wszelką cenę starają się wykryć naruszenia – zauważa Rada Rzeczników Biznesu.
„W przypadku braku naruszeń przedstawiciele biznesu zgłosili, że spotkali się z prośbami inspektorów o samodzielne przedstawienie przynajmniej kilku drobnych naruszeń w celu nałożenia dodatkowych opłat, ponieważ nie da się ukończyć kontroli bez dodatkowych opłat lub kar finansowych” – mówi badanie SBO.
Sytuacja ta pokazuje, co przedsiębiorcy nazywają „domniemaniem winy” płatników – stronniczym podejściem urzędników skarbowych do przedsiębiorców jako potencjalnych łamaczy prawa.
„Władze podatkowe już od czasów sowieckich postrzegały biznes jako wrogów. Panowało wówczas powszechne przekonanie, że przedsiębiorcy są wyzyskiwaczami, a nie tymi, którzy tworzą wartość dodaną w gospodarce. Większość pracowników podatkowych i funkcjonariuszy organów ścigania jest wychowana na tej ideologii” – mówi Władimir Dubrowski, starszy ekonomista w CASE-Ukraine.
Choć fiskus tak skrupulatnie sprawdza przedsiębiorców, budżet państwa prawie tego nie odczuwa. Według szacunków Rady Rzeczników Biznesu dochody z tych kontroli w latach 2018-2023 nie przekroczyły 1% całkowitych dochodów budżetowych kraju. Przedsiębiorstwa dokonują 99% wpłat do budżetu dobrowolnie.
Przedsiębiorstwa skutecznie kwestionują przed sądami ponad połowę sprawozdań z kontroli, co potwierdza błędność niektórych twierdzeń organów podatkowych. Dzięki temu przedsiębiorcy oszczędzają na płaceniu dodatkowych podatków i kar, ale ostatecznie tracą.
Biurokracja sądowa wymaga dużo czasu, wysiłku i pieniędzy. Firmy uwzględniają te koszty w cenie swoich towarów i usług dla konsumentów końcowych. Urzędnicy skarbowi nie szczędzą środków w konfrontacji z biznesem, co przeciąża system sądowniczy podobnymi sprawami, a nawet irytuje niektórych sędziów.
„Analiza praktyki orzeczniczej wskazuje, że organy podatkowe uważają za konieczne skierowanie wszystkich spraw do Sądu Najwyższego, dysponującego własną procedurą kontroli wydawanych przez nich orzeczeń – skarga administracyjna. Liczba odmów wszczęcia postępowania kasacyjnego wskazuje na stratę pieniędzy oraz czasu organów podatkowych i sędziów” – czytamy w odpowiedzi Sądu Najwyższego na wniosek SBO.
„Czerwony” lub „Zielony”
Przedsiębiorcy, z którymi rozmawiał ED, narzekają na formalne podejście w pracy organów podatkowych, które nawet w błędach technicznych przedsiębiorcy dopatrują się złych intencji.
„Firma ma na przykład magazyn paliw przy ulicy Szewczenki 41a. Popełnia błąd w raportowaniu i pisze nie „41a”, ale „41”. Urząd skarbowy twierdzi, że przedsiębiorca ukrył magazyn. Za to na firmy nakładana jest kara w wysokości 1–2 mln hrywien” – powiedział w podcaście PE rzecznik biznesu Roman Waszczuk.
Według niego w rozumieniu Państwowej Służby Skarbowej istnieją tylko dwa stany: „czerwony”, gdy doszło do umyślnego naruszenia, i „zielony”, gdy podatnik działa zgodnie z prawem. Nie ma jednak „żółtego” – prawa przedsiębiorcy do błędu technicznego i możliwości jego naprawienia bez ponoszenia dodatkowych opłat czy kar.
„W krajach zachodnich organy podatkowe, gdy zauważą błąd w zeznaniu lub deklaracji, najpierw informują o tym płatnika telefonicznie, SMS-em, pismem nieformalnym, a następnie, jeśli błąd nie zostanie poprawiony, w drodze oficjalnego odwołania. Dopiero zignorowanie tych komunikatów rozpoczyna się inspekcjami i sankcjami finansowymi – mówi Miroslav Laba, ekspert centrum analitycznego Związku Przedsiębiorców Ukraińskich.
Na Ukrainie miejsce „żółtego” zajmuje „szary” kolor: zdolność płatnika do „uzgadniania” z kontrolerem, tak aby „nie widział” nieścisłości lub umyślnego naruszenia – dodaje Waszczuk. Najwyraźniej dlatego Państwowa Służba Skarbowa często jest postrzegana w świadomości przedsiębiorców jako służba skorumpowana, a kontrole podatkowe kojarzą się z naciskiem i wyłudzaniem łapówek.
Urząd skarbowy pod kontrolą
„Urzędnicy skarbowi twierdzą, że dyskrecja (urzędnik decydujący o danej sprawie według własnego uznania) to bezpośrednia droga do korupcji, dlatego karzą przedsiębiorców karami finansowymi nawet za błędy techniczne” – mówi Waszczuk.
To prawda, że ta zasada nie zawsze działa. Przedstawiciele służb podatkowych pozwalają sobie na interpretację przepisów według własnego uznania, jeśli „cena” takiej interpretacji przekracza ryzyko pójścia do więzienia.
Przykład takiej swobody przedsiębiorcy mieli pod koniec 2022 roku, kiedy Ministerstwo Finansów nieoczekiwanie wprowadziło zmiany w działaniu zautomatyzowanego systemu administracji VAT (tzw. SMKOR). Po tych zmianach przedsiębiorcy zaczęli zgłaszać masowe blokowanie faktur podatkowych.
Cechą administracji VAT jest to, że podatnicy tego podatku mają prawo pomniejszyć swoje zobowiązania wobec państwa o kwotę zapłaconego podatku VAT, która została wliczona w cenę nabytych przez nich towarów i usług. Blokując faktury podatkowe, Państwowa Służba Podatkowa w rzeczywistości blokuje kapitał obrotowy przedsiębiorstwa.
SMKOR powstał, aby zminimalizować ingerencję urzędników w administrowanie podatkiem VAT oraz przeciwdziałać próbom nieuczciwych przedsiębiorców nadużyć w transakcjach i uchylania się od płacenia podatku lub dochodzenia zwrotu środków budżetowych.
Jednak po wprowadzeniu zmian system zaczął pracować w trybie ręcznym. W warunkach masowego blokowania faktur VAT pojawiali się pośrednicy, którzy oferowali „rozwiązanie problemu” za określoną opłatą. Ich praca zwróciła nawet uwagę funkcjonariuszy organów ścigania. W lutym 2023 roku SBI zdemaskowało szefową kijowskiego urzędu skarbowego Oksanę Datii za nielegalną działalność.
Jednakże tego typu nadużycia zwykle nie skutkują oskarżeniem karnym. Jak wyjaśnił PE były pracownik Państwowej Służby Podatkowej, funkcjonariusze organów ścigania często wykorzystują zebrane materiały jako narzędzie szantażu w celu uzyskania łapówek.
Oprócz szefa stołecznego urzędu skarbowego usługi w zakresie odblokowania faktur podatkowych oferował także szef komisji podatkowej Rady Najwyższej Daniil Getmantsev. Otwarcie zachęcał przedsiębiorców do kontaktowania się z nim w sprawach nieuzasadnionych blokad czy innych skargach na organy podatkowe.
Rozmówcy ED ze środowiska biznesowego i parlamentu zauważają, że to Getmantsev nadzoruje pracę Państwowej Służby Skarbowej, przynajmniej w zakresie blokowania faktur podatkowych. Kontrolę nad pracą służby zapewnia także to, że od maja 2021 roku urząd skarbowy pracuje bez pełnoprawnego naczelnika. Prawie cała kadra zarządzająca kluczowa dla wypełnienia budżetu usługi ma obecnie status m.in. O.
„Status «działania» pozwala kontrolować pracę całego organizmu. Na stanowiska menedżerów tymczasowych można w nieprzejrzysty sposób powoływać odpowiednie osoby, ale równie nieprzejrzyście i ze względów formalnych można takie osoby zwolnić – wyjaśnia Wiaczesław Czerkaszyn, przedsiębiorca i starszy analityk podatkowy Instytutu Transformacji Społeczno-Gospodarczej.
Sam Getmantsev zaprzecza, jakoby kontrolował pracę urzędu skarbowego. Swoje wpływy na Państwową Służbę Podatkową nazywa „kontrolą parlamentarną”. „Przychodzi do mnie osoba z problemem. Nazwij to jak chcesz, ale ja muszę rozwiązać ten problem, jestem zastępcą. Nie mogę tolerować tego, że ktoś nie może czegoś znaleźć w urzędzie skarbowym i otrzymuje formalną odpowiedź” – tłumaczył na początku 2023 roku.
Parlament rzeczywiście powinien kontrolować pracę Państwowej Służby Skarbowej, ale czy zewnętrzna kontrola organu rządowego kontrolowanego przez samego kontrolera ma sens, jest pytaniem retorycznym.
Co dalej
Pod koniec 2023 roku rząd przyjął Strategię Dochodów Kraju, czyli plan działań, który powinien zmniejszyć zależność państwa od finansowania zewnętrznego.
Wśród rozwiązań znalazło się podwyższenie podatków dla przedsiębiorców indywidualnych, przywrócenie progresywnej skali opodatkowania dochodów osobistych oraz zapewnienie organom podatkowym dostępu do informacji bankowej przedsiębiorców i obywateli. Pierwszym krokiem powinno być jednak przywrócenie zaufania podatników do Państwowej Służby Skarbowej. Środek ten jest naprawdę konieczny, gdyż bez takiego zaufania przetrwanie kraju w czasie wojny może być zagrożone.
PE napisał, że w 2024 r. rząd musi znaleźć około pół biliona hrywien na sfinansowanie wydatków wojskowych. Głównie na zakup broni i płatności dla personelu wojskowego, w szczególności nową opłatę w wysokości 70 tys. UAH miesięcznie.
Ponieważ Ukrainie zakazano wydawania pomocy międzynarodowej na wojnę, prawdopodobnie konieczne będzie podniesienie podatków, aby sfinansować te potrzeby. W warunkach, gdy fiskusowi ufa jedynie 13-19% przedsiębiorców (badanie RBO), naiwnością byłoby mieć nadzieję, że podwyższenie stawek podatkowych faktycznie zwiększy dochody budżetu, a nie doprowadzi do powstania szarej strefy.
Według rozmówców publikacji w parlamencie rząd zacznie aktywnie poszukiwać dodatkowych źródeł finansowania budżetu w czerwcu, po rewizji programu MFW. Do tego czasu jest mało prawdopodobne, aby zaufanie do służby podatkowej zostało przywrócone. Chociaż pierwszy krok na tej ścieżce nadal można zrobić.
Rok temu w Radzie Najwyższej zarejestrowano projekt ustawy, który przewiduje ponowne uruchomienie Państwowej Służby Podatkowej: wybór pełnoprawnego szefa w drodze przejrzystego konkursu z udziałem przedstawicieli organizacji międzynarodowych, a także ponowną certyfikację swoich pracowników. Co ciekawe, Getmantsev jest współautorem dokumentu.
Ponowne uruchomienie pracy Państwowej Służby Skarbowej i wybór jej kierownictwa popiera także biznes.
„Ważne jest, aby w końcu wybrać prawdziwego szefa Państwowej Służby Skarbowej, który będzie zainteresowany rozwojem organu, a nie go zatrzyma. z oo, która nie ponosi osobistej odpowiedzialności za reputację. Stowarzyszenie wielokrotnie inicjowało spotkania z kierownictwem Państwowej Służby Skarbowej, ale nie odbyło ani jednego spotkania” – podaje Europejskie Stowarzyszenie Biznesu.
Bez lidera posiadającego mandat do wprowadzania zmian zmiany nigdy nie nastąpią. Jeśli nic się nie zmieni, istnieje ryzyko, że stosunki między podatnikami a ich poborcami pozostaną tak samo wrogie, jak tysiące lat temu. A wtedy wzrost obciążeń podatkowych nie skończył się dobrze.
