Przez ostatni rok władze lokalne były zajęte rozwiązywaniem konfliktów, wdrażaniem reform i zarządzaniem finansami.
W 2023 roku proces decentralizacji na Ukrainie charakteryzował się zarówno innowacjami legislacyjnymi, jak i nieporozumieniami pomiędzy władzami centralnymi i lokalnymi w związku z wprowadzeniem administracji wojskowej i pozbawieniem gmin wojskowego podatku dochodowego od osób fizycznych.
Ten rok dla Ukrainy kończy się w kontekście pozytywnej decyzji przywódców krajów europejskich i faktycznego otwarcia negocjacji w sprawie przystąpienia do UE. Ukraina w dalszym ciągu zmierza w kierunku dokończenia decentralizacji, która rozpoczęła się w 2014 roku.
Jednocześnie wojna na pełną skalę i konieczność militarna wprowadzają zmiany w życiu codziennym, co czasami powoduje napięte relacje między centrum a regionami.
Co się stało z decentralizacją w 2023 roku? Jakie problemy miały gminy? Jakie reformy czekają Ukrainę w przyszłości? Ruch „Uczciwie” przeanalizował najważniejsze wydarzenia w ukraińskiej polityce regionalnej w ciągu ostatniego roku.
Główne osiągnięcia decentralizacji w roku 2023
Reforma służby cywilnej w samorządach lokalnych. Jednym z największych osiągnięć reform w 2023 r. była podpisana przez prezydenta w lipcu ustawa o samorządzie terytorialnym.
Ustawa wprowadziła od razu szereg istotnych innowacji: wprowadzono ochronę pracowników samorządowych i gwarantowaną płacę minimalną, przejrzystą procedurę selekcji konkurencyjnej i rozwoju kariery oraz pracę w oparciu o KPi.
Ustawa wprowadziła także przejrzystość w przyznawaniu premii i obowiązek ich ujawniania. Ponadto niezwykle istotne stało się rozróżnienie stanowisk politycznych od stanowiska pracownika w samorządzie, który zacznie funkcjonować od kolejnej kadencji samorządów. Rozpatrzenie samego projektu ustawy również okazało się wyważone, gdyż pracując nad nim posłowie ludowi uwzględnili także postulaty gmin, w szczególności Związku Miast Ukraińskich.
Reforma została pozytywnie oceniona także w Europie. W raporcie Komisji Europejskiej nowa ustawa została pozytywnie oceniona, a Rada Europy określiła jej wdrożenie jako krok w stronę harmonizacji służby cywilnej na Ukrainie.
Desowietyzacja struktury administracyjno-terytorialnej. W lipcu Rada Najwyższa przyjęła ustawę nr 8263, która ostatecznie usunęła obowiązujące od 1981 r. sowieckie normy regulujące kwestie administracyjne. Ustawa określa jasne procedury klasyfikacji osiedli w kategoriach miast, miasteczek i wsi. Terminem „osiedla” zaczną się teraz określać dawne spółki majątkowe i spółdzielnie daczy, dzięki czemu będą mogły stać się pełnoprawnymi częściami społeczności lokalnych.
Jednak ustawa ta została zapamiętana przez media głównie ze względu na wiadomość o zniesieniu osiedli miejskich, która wywołała dezorientację wśród ogółu społeczeństwa.
Tak naprawdę likwidacja osiedli miejskich w żaden sposób nie wpływa na społeczności.
„Prezydent niczego nie odwołał, ale podpisał projekt, który proponuje po ponad 30 latach niepodległości uregulowanie stosunków w strukturze terytorialnej Ukrainy. Osiedla miejskie, jako pozostałość po czasach sowieckich, odchodzą w przeszłość i nie będzie to miało żadnych negatywnych konsekwencji dla żadnego z obywateli Ukrainy, którzy od 2020 roku żyją we wspólnotach na całym świecie” – stwierdził jeden z nich autorów projektu, Witalija Bezgina.
Ekspansja derusyfikacji. W tym roku zaczęły obowiązywać zmiany w ukraińskiej ustawie o nazwach geograficznych, która została podpisana przez prezydenta w kwietniu. W szczególności wprowadzono dodatkowe zakazy dotyczące nazw kojarzących się lub symbolizujących Federację Rosyjską, w szczególności jej pamiętnych dat, wydarzeń historycznych i postaci związanych z agresją na Ukrainę lub inne suwerenne państwa.
Ruch „Uczciwie” napisał, jak poszczególni posłowie ludowi próbowali zablokować głosowanie w sprawie dekolonizacji nazw geograficznych na Ukrainie i zidentyfikowali tych, którzy „wyparowali” podczas głosowania.
Ponadto ustawa zobowiązała samorządy lokalne do zmiany wszystkich nazw geograficznych i pomników, w których znajdują się ślady narracji związanych z rosyjską agresją.
„Samorządy lokalne mają sześć miesięcy, aby ostatecznie wykorzenić wszystkie rosyjskie narracje imperialne w nazwach obiektów geograficznych, ulic i parków wszędzie. Za dziewięć miesięcy pałeczkę przejmą szefowie Obwodowej Administracji Państwowej, czyli pionu prezydenckiego” – napisał autor projektu ustawy Roman Łoziński.
Ustawa stała się ważnym kamieniem milowym w walce z wpływami rosyjsko-sowieckimi, czego rezultaty można już zobaczyć – 9 grudnia w Kijowie ostatecznie rozebrano pomnik Szczora.
Interakcja władz państwowych i lokalnych. W grudniu weszła w życie ustawa Prawo postępowania administracyjnego nr 2073, dzięki której po raz pierwszy na poziomie legislacyjnym uregulowany zostaje cały układ relacji władzy wykonawczej z samorządem terytorialnym.
Zmiany wpłyną także na interakcję obywateli i przedsiębiorstw z władzami, w szczególności Ukraińcy będą mogli uczestniczyć w postępowaniach administracyjnych. Pojawia się także pojęcie „interesariuszy” – osób, których interesy i prawa mogą zostać naruszone w wyniku decyzji podjętej przez organ administracji.
Ponadto organy będą miały obowiązek uzasadniać czynności administracyjne, motywować decyzje negatywne oraz wyjaśniać osobom fizycznym powody podjęcia i tryb odwołania się od takich decyzji. Ustawą jest integracja europejska, a jej przyjęcie zbliżyło Ukrainę do standardów UE.
Administracja wojskowa, schroniska i podatek dochodowy od osób fizycznych: problemy interakcji władz lokalnych i centralnych.
Oprócz pewnych sukcesów na polu legislacyjnym zdarzały się także sytuacje konfliktowe i nieporozumienia. Tym samym początek roku Ukrainę przywitał skandalem wokół sprawy burmistrza Czernigowa Władysława Atroszenki, którego sąd uznał za winnego i ukarał grzywną w wysokości 6,8 tys. hrywien.
Największym problemem nie była sama sprawa, ale wyrok sądu – burmistrz został zawieszony w sprawowaniu urzędu na rok. Następnie 7 lutego w mieście wprowadzono administrację wojskową, a... O. Burmistrzem został sekretarz Rady Miejskiej Alexander Lomako. Następnie Rada Najwyższa poparła faktyczne przekazanie kompetencji samorządu lokalnego szefowi administracji wojskowej.
Sytuacja wokół Czernihowa otworzyła puszkę Pandory, gdyż wybrany burmistrz i funkcjonujący samorząd zostali faktycznie odsunięci od rządzenia dużym i ważnym miastem na Ukrainie. Zaowocowało to serią potyczek burmistrzów z władzą centralną, a burmistrz Kijowa Witalij Kliczko zaczął nawet mówić o drodze do autorytaryzmu.
Takie zarzuty można było zignorować, jednak sytuacja w pewnym stopniu powtórzyła się w innych ośrodkach regionalnych, zwłaszcza w Równem. Sąd uznał burmistrza Aleksandra Tretiaka za winnego popełnienia przestępstwa korupcji w administracji i zawiesił go w sprawowaniu funkcji burmistrza na rok.
Burmistrz Sum Aleksander Łysenko został w październiku odwołany ze stanowiska decyzją Naczelnego Sądu Antykorupcyjnego w związku z przyjęciem łapówki w wysokości ponad 2,1 mln hrywien. Decyzję tę można uznać za uzasadnioną, ale później funkcjonariusze organów ścigania przybyli z przeszukaniami do Rady Miejskiej Sumy itp. O. naczelnik Julia Pawlik, po czym wprowadzono w mieście administrację wojskową na wzór Czernigowa.
Dyskusje toczyły się nie tyle o winie czy niewinności burmistrzów miast, ile o ich przynależności politycznej, gdyż nie wszyscy oni są przedstawicielami „Sługi Narodu” i nie są blisko prezydenta, co może świadczyć o pewnej selektywności sprawiedlowości. Jednak największym czynnikiem destabilizującym była właśnie administracja wojskowa, którą po Czernigowie zaczęto wprowadzać w miastach oddalonych od frontu.
Choć sama administracja wojskowa jest w warunkach wojennych koniecznością, to jej wprowadzenie w miastach z proukraińskim i skutecznym samorządem rodzi duże pytanie. Sytuacja ta wynika z braku jasnych kryteriów tworzenia administracji wojskowych na obszarach zaludnionych, a także nieprzejrzystości odpowiednich regulacji prawnych.
Tradycyjnie toczą się spory między burmistrzem stolicy Witalijem Kliczką z jednej strony a rządem i prezydentem z drugiej. W czerwcu całym krajem wstrząsnęła tragedia w Kijowie, kiedy w zamkniętym schronisku zginęła kobieta z dzieckiem. Tragedia ta zwróciła uwagę na problem przygotowania schronisk oraz granice odpowiedzialności władz centralnych i lokalnych, które w sposób wyraźny przerzuciły odpowiedzialność na siebie.
Towarzyszyły temu także skandaliczne przetargi na zakup bębnów i krajarek do warzyw do schroniska po zawyżonych cenach, dlatego mieszkańcy Kijowa udali się na wiece pod Miejską Administracją Państwową Kijowa.
Władimir Zełenski sugestywnie oskarżył lokalne władze o zaniedbania, a na stronie internetowej prezydenta pojawiła się petycja z prośbą o usunięcie Kliczki ze stanowiska szefa Miejskiej Administracji Państwowej w Kijowie. Pomimo zagrożeń władze nie zdecydowały się na ten krok nawet po wprowadzeniu w lutym 2022 roku w mieście administracji wojskowej, która wbrew logice istnieje obecnie równolegle z Miejską Administracją Państwową Kijowa.
Konflikt Bankowej z Kliczką przeciąga się z różną intensywnością od 2019 roku, a okresowo pojawiają się sugestie dotyczące usunięcia burmistrza Kijowa ze stanowiska szefa Miejskiej Administracji Państwowej Kijowa. A sytuacja pozostanie napięta albo do nowych wyborów, albo do przyjęcia wyważonej ustawy o stolicy, której rozważenie w warunkach wojennych trudno nazwać priorytetem.
Najbardziej bolesną dla społeczności kwestią była sprawa podatku wojennego od dochodów osobistych (NDFL). W listopadzie prezydent podpisał ustawę nr 10037, która przewiduje przekierowanie podatku dochodowego od osób fizycznych na wsparcie personelu wojskowego z budżetów samorządowych do budżetu państwa.
Tym samym budżet państwa otrzymał dodatkowe 214,7 mld hrywien na wydatki wojskowe. Jednocześnie odbiło się to także na budżetach samorządów. I jeśli dla warunkowego Kijowa sytuację można nazwać znośną, to dla społeczności dotkniętych wojną to właśnie wojskowy podatek dochodowy od osób fizycznych był niemal jedynym instrumentem uzupełniania lokalnych budżetów.
Ponadto wycofanie środków w połowie roku również spowodowało, że gminy nie były przygotowane na wycofanie środków, a Rada Najwyższa zignorowała propozycję opóźnienia wycofania podatku dochodowego od osób fizycznych do początku roku. Również wycofanie całego wojskowego podatku dochodowego od osób fizycznych do budżetu państwa jest sprzeczne z zasadą integralności budżetu i systemów podatkowych, ponieważ podatek od personelu wojskowego z punktu widzenia ustawodawstwa nie różni się od otrzymywanego dochodu przez przedstawicieli innych zawodów.
Co dalej?
Rok 2023 dla Ukrainy, mimo oczywistych problemów, ostatecznie kończy się pozytywnie. 14 grudnia przywódcy UE podjęli decyzję o rozpoczęciu formalnych negocjacji akcesyjnych z Ukrainą. Aby negocjacje zakończyły się sukcesem, Ukraina będzie musiała spełnić znaczącą listę żądań i unormować politykę państwa dotyczącą samorządu lokalnego.
W nowym roku ustawodawcy będą musieli ostatecznie uregulować kwestię administracji wojskowej, kontynuować prace nad dokończeniem decentralizacji i wprowadzeniem stanowisk prefektów. Konieczne jest także uregulowanie integracji regionów okupowanych i dotkniętych rosyjską agresją.
W tym kontekście Ukraina będzie musiała w końcu powrócić do otwartych dyskusji na temat reformy planowania przestrzennego, ostatecznie porzucając skandaliczny projekt ustawy nr 5655, który spotkał się z krytyką Komisji Europejskiej, środowiska eksperckiego i środowisk.
Jednak największym problemem jest słaba interakcja pomiędzy rządem a samorządem, a wiodącą rolę powinien tu odegrać właściwy ministerstwo, dla którego niestety, po połączeniu z Ministerstwem Infrastruktury, temat decentralizacji zeszedł na dalszy plan długi czas.
