В прошедшем году местная власть была занята разрешением конфликтов, проведением реформ и управлением финансами.
В 2023 году процесс децентрализации в Украине отметился как законотворческими новациями, так и недоразумениями между центральной и местной властью из-за введения военных администраций и лишения общин военного НДФЛ.
Этот год для Украины завершается на фоне положительного решения лидеров европейских стран и фактического открытия переговоров о вступлении в ЕС. Украина продолжает двигаться в направлении завершения децентрализации, начатой еще в 2014 году.
Вместе с тем полномасштабная война и военная необходимость вносят свои коррективы в повседневную жизнь, что порой делает напряженными отношения между центром и регионами.
Что происходило с децентрализацией в 2023 году? Какие проблемы были у громад? Какие реформы ждут Украину в будущем? Движение “Честно” проанализировало основные события в украинской региональной политике за последний год.
Главные достижения децентрализации в 2023 году
Реформа государственной службы в органах местного самоуправления. Одним из крупнейших достижений реформирования в 2023 году стал закон о службе в органах местного самоуправления, подписанный президентом в июле.
Закон ввел сразу ряд важных новаций: была введена защита работников местного самоуправления и гарантированный нижний показатель зарплаты, прозрачную процедуру конкурсного отбора и карьерного роста, работу, основанную на KPi.
Также законом ввели прозрачность начислений премий и обязанность их обнародования. Кроме этого крайне важным стало разграничение политических должностей и должности служащего в самоуправлении, которое начнет действовать со следующей каденции местных советов. Само рассмотрение законопроекта также вышло сбалансированным, ведь во время работы над ним нардепы учли и требования общин, в частности Ассоциации городов Украины.
Реформу положительно оценили и в Европе. В отчете Еврокомиссии новый закон получил положительную оценку, а в Совете Европы его внедрение назвали шагом на пути гармонизации госслужбы в Украине.
Десоветизация административно-территориального устройства. В июле Верховная Рада приняла закон №8263, которым наконец убрали действующие с 1981 года советские нормы регулирования вопросов админтерустройства. Законом устанавливаются четкие процедуры отнесения населенных пунктов к категориям городов, поселков и сел. К бывшим усадебным товариществам и дачным кооперативам теперь будут применять термин “поселения” и они смогут стать полноценными частями местных общин.
Впрочем, этот закон в основном запомнился СМИ из-за новости об упразднении поселков городского типа, что вызвало недоумение у широкой общественности.
На самом же деле отмена пгт никоим образом не влияет на общины.
“Президент ничего не отменял, а поставил подпись под проектом, который предлагает более чем через 30 лет независимости урегулировать отношения, касающиеся территориального устройства Украины. Поселки городского типа, как рудимент советской эпохи, уходят в прошлое, и это не будет иметь никаких негативных последствий ни для одного из граждан Украины, которые с 2020 года повсеместно живут в общинах”, – говорил один из авторов законопроекта Виталий Безгин.
Расширение дерусификации. В этом году начали действовать изменения в закон Украины о географических названиях, который был подписан президентом в апреле. В частности были введены дополнительные запреты относительно названий, которые ассоциируются с РФ или символизируют ее, в частности ее памятные даты, исторические события и деятелей, связанных с агрессией против Украины или других суверенных стран.
Движение “Честно” писало, как отдельные нардепы пытались заблокировать голосование о деколонизации географических названий в Украине, и вычислило тех, кто “испарился” во время голосования.
Кроме этого законом обязали местные советы изменить все географические названия и памятники, где есть признаки нарративов, связанных с российской агрессией.
“У местных советов есть шесть месяцев, чтобы окончательно искоренить все российские имперские нарративы в названиях географических объектов, улиц, парков отовсюду. Через девять месяцев эстафету переймут главы ОГА, то есть вертикаль президента”, – писал автор законопроекта Роман Лозинский.
Закон стал важной вехой в борьбе с российско-советским влиянием, результаты можно увидеть уже сейчас – 9 декабря в Киеве наконец был снесен памятник Щорсу.
Взаимодействие государственных и местных органов. В декабре вступил в силу закон об административной процедуре №2073, благодаря которому впервые на законодательном уровне регулируется вся совокупность отношений между исполнительной властью и органами местного самоуправления.
Изменения также затронули взаимодействие граждан и бизнеса с органами власти, в частности украинцы смогут участвовать в административном производстве. Также появляется понятие “заинтересованные лица” – люди, интересы и права которых могут быть нарушены в результате принятия решения админорганом.
Кроме того, органы власти будут обязаны обосновывать административные акты, мотивировать негативные решения и разъяснять лицам причины принятия и порядок обжалования таких решений. Закон является евроинтеграционным, и его принятие приблизило Украину к стандартам ЕС.
Военные администрации, укрытия и НДФЛ: проблемы взаимодействия местной и центральной власти.
Кроме определенных успехов в законодательном поле, не обошлось и без конфликтных ситуаций и недоразумений. Так, начало года Украина встретила со скандалом вокруг дела мэра Чернигова Владислава Атрошенко, которого суд признал виновным и оштрафовал на 6,8 тыс. грн.
Самой большой проблемой стало не само дело, а приговор суда – отстранение мэра от полномочий на год. Вслед за этим 7 февраля в городе ввели военную администрацию, а и. о. мэра стал секретарь горсовета Александр Ломако. Впоследствии Верховная Рада поддержала и фактическую передачу полномочий местного самоуправления руководителю военной администрации.
Ситуация вокруг Чернигова открыла ящик Пандоры, ведь избранного мэра и функционирующее местное самоуправление фактически отстранили от управления большим и важным городом Украины. Это вылилось в серию перепалок между мэрами и центральной властью, а мэр Киева Виталий Кличко даже заговорил о пути к авторитаризму.
Такие упреки можно было бы проигнорировать, но ситуация в определенной степени повторилась и в других областных центрах, в частности в Ривном. Городского голову Александра Третьяка суд признал виновным в коррупционном административном правонарушении и на год отстранил от должности городского головы.
Мэра Сум Александра Лысенко отстранили от должности в октябре по решению Высшего антикорсуда по делу о получении взятки в размере более 2,1 млн гривен. Такое решение можно считать обоснованным, однако впоследствии правоохранители пришли с обысками уже и в Сумской горсовет и и. о. главы Юлии Павлик, после чего в городе по примеру Чернигова ввели военную администрацию.
Дискуссии же вызвала не столько виновность или невиновность мэров городов, сколько их политическая принадлежность, ведь все они не являются представителями “Слуги народа” и не близки к президенту, что может свидетельствовать об определенной избирательности правосудия. Но самым большим дестабилизирующим фактором стали именно военные администрации, которые после Чернигова начали вводить в далеких от фронта городах.
Хотя сами по себе военные администрации являются необходимостью в условиях войны, их введение в городах с проукраинским и действенным самоуправлением вызывает большой вопрос. Такая ситуация сложилась из-за отсутствия четких критериев для создания военных администраций в населенных пунктах, а также непрозрачности соответствующего законодательного регулирования.
Традиционно не обошлось без споров между городским головой столицы Виталием Кличко с одной стороны и правительством и президентом с другой. В июне всю страну всколыхнула трагедия в Киеве, когда из-за закрытого укрытия погибла женщина с ребенком. Эта трагедия привлекла внимание к проблеме готовности укрытий и границ ответственности центральной и местной власти, которые демонстративно перекладывали ответственность друг на друга.
Сопровождалось это еще и скандальными тендерами с закупкой в укрытие барабанов и овощерезок по завышенным ценам, из-за чего киевляне выходили на митинги под КГГА.
Владимир Зеленский намеком обвинил местные власти в халатности, а на сайте президента появилась петиция с просьбой отстранить Кличко от должности главы КГГА. Несмотря на угрозы, власть так и не пошла на этот шаг даже после введения в городе военной администрации в феврале 2022 года, которая вопреки логике и сейчас существует параллельно с КГГА.
Конфликт между Банковой и Кличко тянется с разной интенсивностью с 2019 года, с периодическими намеками на снятие мэра Киева с должности главы КГГА. И ситуация будет оставаться напряженной или до новых выборов, или же с принятием сбалансированного закона о столице, рассмотрение которого в условиях войны вряд ли можно назвать приоритетным.
Наиболее болезненным вопросом для громад стал кейс с военным налогом на доходы физических лиц (НДФЛ). В ноябре президент подписал законопроект №10037, который предусматривает перенаправление НДФЛ на обеспечение военнослужащих из местных бюджетов в государственный.
Таким образом госбюджет получил дополнительно 214,7 млрд грн на военные расходы. Вместе с тем это ударило и по бюджетам местного самоуправления. И если для условного Киева ситуацию можно назвать терпимой, то для пострадавших от войны громад именно военный НДФЛ был едва ли не единственным инструментом наполнения местных бюджетов.
Кроме того, изъятие средств посреди года также оставило общины не подготовленными к изъятию средств, а Верховная Рада проигнорировала предложение отсрочить изъятие НДФЛ на начало года. Также изъятие всего военного НДФЛ в госбюджет противоречит принципу целостности бюджетной и налоговой систем, поскольку налог с военнослужащих, с точки зрения законодательства, ничем не отличается от доходов, которые получают представители других профессий.
Что дальше?
2023 год для Украины, несмотря на очевидные проблемы, в конце концов завершается на позитивной ноте. 14 декабря лидеры стран ЕС приняли решение начать с Украиной официальные переговоры о вступлении. Для успешного проведения переговоров Украине придется выполнить значительный список требований и нормировать государственную политику в отношении местного самоуправления.
В новом году законодателям придется в конце концов урегулировать вопрос военных администраций, продолжить работать над завершением децентрализации и ввести должности префектов. Необходимо также урегулирование интеграции деоккупированных и пострадавших от российской агрессии регионов.
В этом контексте Украине придется в конце концов вернуться к открытым дискуссиям по реформе градостроительства, в конце концов отказавшись от скандального законопроекта № 5655, который был раскритикован Еврокомиссией, экспертной средой и общинами.
Но самой большой проблемой является плохое взаимодействие правительства и самоуправления, и ведущую роль здесь должно играть профильное министерство, для которого, к сожалению, после объединения с Мининфраструктуры тема децентрализации долгое время была на втором плане.
