Десять лет назад из закона о госслужбе исключили требование Европы по введению справедливой оплаты труда чиновников; в настоящее время реформа госслужбы в Украине замедленно развивается, а Национальное агентство Украины по вопросам государственной службы теряет лидерский статус, занимаясь бесконечной подготовкой законопроекта о новой системе оплаты труда.
Напомним, что требование Европы ввести справедливую оплату труда чиновников (одним из условий является оклад в размере 70%, премия — 30%) вычеркнули из принятого закона о госслужбе едва ли не десять лет назад. Тогда реформа госслужбы только стартовала, но и до сих пор она находится в статусе недореформы. Во времена пандемии упразднили конкурсы на государственные должности, что позволило «слугам народа» поставить своих людей на важные позиции. И с этим всем должно было бороться Национальное агентство Украины по вопросам государственной службы (НАГС). Но оно, мягко говоря, утратило роль лидера в реформе, погрузившись в бесконечную подготовку законопроекта о новой европейской системе оплаты труда госслужащих.
И тут, как обычно, новый бюджетный год застал всех врасплох, как и система 70 на 30. И сделали ее очень странным способом — через строку в бюджете-2024 и правительственное постановление без базового законопроекта (инициатива прошла только первое чтение), который и должен ввести системную классификацию должностей и зарплат госслужащих. И это большое поле для возможных манипуляций, которые могут привести к росту затрат на содержание госаппарата во время войны. Поэтому не удивительно, что сейчас в пожарном порядке меняют штатные расписания в госучреждениях и судах, где тоже есть госслужащие.
Почему эта законодательная новелла оказалась не для всех? О чем думали депутаты, когда принимали бюджет и внедряли эту норму? Какова позиция Нацагентства по вопросам госслужбы? И при чем здесь Минфин?
Стратегия Минфина и привилегии Верховной Рады&Ко
Самое интересное в бюджете-2024 кроется в заключительных положениях. А именно: условия оплаты труда госслужащих, определенные другими положениями, не применяются во время определения оплаты труда госслужащих аппарата Верховной Рады. То есть для них ничего не изменится.
Таким образом создали особые условия труда в бюджетном секторе. Такие учреждения как, например, министерства, суды, оказались в других условиях — по формуле 70/30. Конечно, если они до конца 2023 года перейдут на новый классификатор должностей. Новые оклады пока не утвердили, и потому ряд бюджетных учреждений наперегонки меняют штатное расписание и увеличивают количество руководящих должностей.
Народный депутат Алёна Шкрум («Батьківщина»), долгое время занимавшаяся реформой госслужбы, говорит: «Украина должна была провести реформу еще до полномасштабной войны. SIGMA (основная цель организации — укрепление и усовершенствование публичного управления на европейском пространстве. — И.Ф.) предоставляет отчет ежегодно, в том числе о выполнении нами этих требований во время евроинтеграционных процессов. Несколько лет назад мы набрали 0 баллов по всем критериям оценивания. Одно из требований — изменить условия оплаты труда. Все госслужащие должны делиться на категории и во всех госорганах получать плюс-минус одинаковую оплату за одинаковую работу. И это не за счет премии. Чтобы не был оклад минимальный, а премия — 200 тысяч гривен».
.jpg "Алёна Шкрум")
Когда есть такой дисбаланс между окладом и премией, это может послужить причиной коррупционные рисков. Кроме того, в государстве до сих пор отсутствовала классификация должностей госслужбы по функциональному принципу, что не позволяло оплачивать труд с учетом сложности и ответственности работы на должности. И решение этого вопроса — одна из задач Государственной антикорпрограммы на 2023–2025 годы.
Алёна Шкрум подчеркивает, что при этом должен быть нормальный уровень зарплаты, но здесь есть некоторые нюансы.
«Поскольку реформы не провели, каждый орган требует исключений и особых условий. Антимонопольный комитет требует себе отдельные зарплаты. Более высоких зарплат хотят таможня, налоговая, Счетная палата и ЦИК. Суды с самого начала тоже были недовольны, но там не так много госслужащих. И имеем то, что имеем. Как народный депутат могу здесь не быть объективной, но парламентскую службу надо выводить отдельно, как во всем мире. Но мы недоработали, потому что должны были принять закон «О парламентской службе». Конечно, сейчас все органы с этим играют — с премиями, зарплатами, должностями. Особенно когда средств и стратегии нет», — добавляет она.
Народный депутат отмечает, что проблема еще и в том, что министерства финансируются по-разному. И говорит о бюджете Министерства финансов, имеющем возможность нанимать кадры и создавать отделы, в отличие от Минкульта или МИД. Открытых официальных данных на этот деликатный счет, конечно, нет. Поэтому ZN.UA работает над запросом в правительство, чтобы выяснить, каков дисбаланс между премиями и окладами в разных министерствах. Потому что может оказаться так, что доход водителя в одном ведомстве больше, чем доход руководителя отдела в другом.
В Минфине подтверждают, что госорганы могут иметь разный уровень финансирования, но не согласны, что их бюджет слишком высок.
«Дисбаланс в финансировании может быть именно благодаря парламентариям, которые лоббируют увеличение фондов тем или иным министерствам. Чтобы такого не было, Минфин и инициировал в бюджете на 2024 год изменение подходов в условиях оплаты труда. Если бы нас все устраивало, то зачем Минфину менять подходы? Вопрос риторический. И несложно сделать простой арифметический расчет: взять фонд оплаты труда каждого органа, поделить на фактическую численность и понять, какие из органов богатые, а какие бедные. И это точно не Минфин», — говорит заместитель министра финансов Роман Ермоличев.
.jpg "Роман Ермоличев")
Алена Шкрум акцентирует: из-за того, что в МИД нет достаточных ресурсов, большая нагрузка приходится именно на аппарат Верховной Рады, который должен помогать готовиться нардепам, в том числе и к зарубежным командировкам. И потому парламент решил не менять им условия труда.
Глава бюджетного комитета Роксолана Пидласа («Слуга народа») также объясняет, почему возникли такие особые условия для парламента.
«Здесь несравнимо высокое количество нормопроектантов против административного персонала. Фактически все секретариаты комитетов — это нормопроектанты. Поэтому они пока не очень вписываются в грейдовую систему. К тому же в планах закон «О парламентской службе», где будут зафиксированы зарплаты. Мы вывели почти все органы с фиксированной в законе зарплатой — Национальное агентство по вопросам предотвращения коррупции, Национальное антикоррупционное бюро Украины, Антимонопольный комитет, Нацкомиссия, осуществляющая госрегулирование в сферах энергетики и коммунальных услуг», — отмечает она.
Однако не только нардепы защищают свой аппарат. Похожие процессы начались и там, где должны запустить новую систему оплаты 70/30. Чтобы гарантировать своим лучшие зарплаты, некоторые учреждения перерабатывают штатные расписания. Для лучших окладов меняют названия должностей и структурных подразделений.
Добавляется количество отделов — появляются управления. Множатся управления — возникают департаменты. Либо же создаются самостоятельные подразделения аппарата. Так вырастает количество руководителей, а также повышается уровень подразделения. И это положительно влияет на зарплату. На бумаге все выглядит просто — количество работников не увеличивается. Правда, более защищенными материально становятся либо те, кто получил руководящие должности, либо те, кто изменил свое подразделение на более высокое (или переведя служащего «наверх», или банально сменив название подразделения). Остальные остаются на тех же условиях содержания.
И здесь срабатывает принцип цепной реакции. Если у одного органа условия лучше, то те, кто не трансформировался, будут терять кадры, которые могут перейти в другие органы на госслужбу.
Агентство потерянного времени
Ответственным за введение классификатора и грейдов является НАГС. И о том, что это надо было сделать, ZN.UA писало еще несколько лет назад, называя НАГС агентством потерянного времени. Ничего не изменилось. В Минфине говорят, что бюджет-2024 был сформирован еще до 15 сентября, а потому было достаточно времени для выполнения соответствующей работы, и добавляют, что правительство скоро утвердит должностные оклады.
Глава Нацагентства Наталия Алюшина со своей стороны акцентирует внимание на том, что бюджет-2024 предусмотрел исключения, и добавляет, что это первый шаг реформы, а не сама реформа.
«Действительно, в следующем году будет несколько разных подходов и моделей оплаты труда госслужащих в зависимости от органа, в котором они работают. Сегодня к утверждению правительством новой схемы окладов наблюдаем определенную рефлексию, которая, правда, законодательно не подкреплена. Сейчас важно не «штатки» делать, а прилагать усилия к тщательной и добросовестной классификации. Не допустить формальностей или неточностей. Задачей Нацагентства по вопросам госслужбы здесь является проверка правильности классификации. Для четкого понимания, какими же будут новые оклады, готовим, в том числе вместе с Минфином, соответствующий проект постановления», — объясняет Наталия Алюшина.
Она отмечает, что в ведомстве ожидают, чтобы парламент рассмотрел правительственный законопроект «О госслужбе» (№ 8222), который должен ввести единый подход в оплате труда госслужащих на основе нового классификатора должностей. Его только готовят ко второму чтению. Но ответственность за реформу, которую по сути сейчас провалили, не только на нардепах или правительстве, но и на Нацагентстве по вопросам госслужбы, которое должно занимать проактивную позицию. А не просто наблюдать за тем, как разваливают госслужбу, в частности и принимая ключевые для системы управления нормы оплаты труда по инициативе Минфина, а не в соответствии с законом, который должно было лоббировать наделенное полномочиями профильное агентство на всех уровнях — правительственном, парламентском, публичном.
Из-за того, что политическая система не приняла соответствующих решений, срочно меняют «штатки» и в Верховном суде. Там в аппарате тоже есть госслужащие. Судья Виктор Пророк на пленуме 24 ноября заметил, что сохранение ценных кадров актуально, но Верховный суд имеет особые условия и может подождать следующего года с этим решением. К его позиции отложить вопрос не прислушались. Количество должностей в аппарате осталось таким же, хотя за последний год в отставку ушли больше двух десятков судей. Должны были сократить почти сто должностей. Но никто не знает, какие оклады будут в новом году, и потому перестраховываются.
Глава аппарата ВС Виктор Капустинский убеждает, что с нынешней «штаткой» есть проблемы, но говорит, что «все изменения предлагаются в рамках утвержденного бюджета на 2024 год» Но здесь важно понимать, что сейчас без окончательного решения Минфина по базовым окладам, указать точную сумму бюджета учреждения невозможно.
Координатор рабочей группы по стандартам судебного менеджмента судья Константин Пильков отметил, что новую «штатку» получили, по сути, перед заседанием. «Говорить, что эти изменения вкладываются в концепцию оптимизации, которую разрабатывала предыдущая рабочая группа и работать с которой продолжает эта рабочая группа, вряд ли можно, как и говорить о том, что это штатное расписание отвечает всем тем принципам, ну и вообще направлению на оптимизацию работы аппарата», — объясняет он. Это же мнение разделяет судья Елена Кибенко.
Действительно, в прошлом году для экономии количество должностей в Верховном суде уменьшили на 21%. На зарплаты шло 2 млрд грн. Сэкономленные средства государство могло израсходовать на поддержку ВСУ. Тогда во время сокращения обращали внимание на соотношение своего аппарата и аппарата Верховной Рады, что свидетельствовало о высоком уровне бюрократизированности суда.
Сейчас важно, чтобы новые условия оплаты труда во всех инстанциях не спровоцировали искусственное увеличение количества руководителей, а также сомнительный перевод служащих в подразделения высшего уровня.
Как Минфин будет действовать в условиях, если правительство, НАГС и парламент не договорились
Заместитель министра финансов Роман Ермоличев отмечает, что формирование структуры органа — ответственность руководителя, но эти процессы будут контролировать.
«Если кто-то не вложится в фонд зарплаты и придет за дополнительными средствами, Минфин это будет проверять. Введем электронную отчетность структуры каждого органа, классификации должностей, составляющих зарплат и прочее. Ожидаем эффективного управленческого менеджмента. От этого зависит успех реформы. Есть ограничение на количество «дорогих» должностей, во избежание этого искусственного увеличения. Для нас важно не количество госслужащих, а качество их работы, которая влияет на эффективность системы госуправления в целом», — говорит он.
Роман Ермоличев добавляет, что международные партнеры дали свои замечания о значительном количестве имеющихся вакансий и рекомендуют их отменить: «Это искусственное увеличение фонда выплаты стимулирующих надбавок. Именно поэтому для оптимизации численности государственных органов Минфин будет инициировать сокращение их численности».
Но Верховная Рада, Минфин и Нацагентство по вопросам госслужбы должны действовать синхронно. Если ключевой шаг в реформе прописывать строкой в бюджете по инициативе Минфина, а потом подгонять под нее постановления правительства, это выглядит странно. Это создает широкое поле для манипуляций прежде всего руководителям госорганов, которые, несмотря на нормы закона, найдут возможность не только сохранить статус-кво, но и подкормить своих. И это все происходит тогда, когда в парламенте уже год лежит необходимый закон.
И речь даже не о качестве и скорости работы НАГС, а о согласованности действий между правительством и парламентом. Похоже, ее нет. А из этого явствует, что прозрачной и компетентной госслужбы в Украине нет. И этого не могут не видеть наши международные партнеры.
