Наказ Мінкульту позбавив громадян права захищати культурну спадщину
У столиці у вихідні спалахнув скандал. Знесли садибу Зеленських. Мер Києва Віталій Кличко вже встиг назвати подію «цинічною провокацією» і зазначив, що профільний департамент КМДА за кілька днів до того відправив до Мінкульту документи, щоб захистити будівлю та надати статус пам'ятника: «Активісти приходять під будівлю мерії.
Мовляв, "Кличко зніс пам'ятник". Але чому обурені демонстранти не йдуть і не порушують питань парламенту, який уже понад 5 років так і не ухвалив поданий містом законопроект, щоб столиця мала важелі впливу на недобросовісних власників старовинних будівель? Чому не звертаються до уряду, від якого місто вже стільки років вимагає повернути у власність громади будинок Сікорського, який перебуває на балансі Міноборони. Той же Кабмін заблокував передачу громаді Гостинного двору, яке місто разом із активістами повернуло із приватної власності до державної. А пам'ятник теж стоїть без реконструкції та руйнується».
Відповідь від в.о. міністра культури Ростислава Карандєєва не змусив на себе чекати. Він назвав це хибними докорами, звинуватив у всьому столичну владу, яка неналежним чином працює на цьому напрямі.
Насправді знесення садиби Зеленських — це привід подивитися на проблему захисту культурної спадщини ширше.
Ворог намагається знищити історію України та культурну спадщину. Тому захист пам'ятників — один із стовпів захисту національної безпеки та збереження національної ідентичності. Коли забудовник, у якого знайшли російський шлейф, знищував у центрі Києва будинок «Квіти України», то кияни змогли захистити його. Вони досягли того, щоб будівлі оперативно надали статус пам'ятника. Тоді допоміг Мінкульт, діяли інші правила.
Ключову роль процесі захисту пам'яток завжди грала громадськість. Так цієї весни з'явився наказ, який позбавив права громадян захищати культурну спадщину. І Мінкульту таку політику дозволив ухвалити Мін'юст та Державна регуляторна служба.
Остання, нагадаємо, прикривала ухвалу-клон містобудівної «реформи» 5655. А це теж було потрібно забудовникам, яким, до речі, культурна спадщина часто заважає робити свої бізнес-проекти і тому прокуратура роками в судах захищає Пирогов, Китаїв, Музей видатних діячів України, Літературний сквер. (У цих справах є серйозні питання і до депутатів Київради, і до того, яку позицію влада міста займає у судах).
Нові процедури мають корупційні ризики. Тут чиновники проігнорували Державну антикорупційну програму та вимоги щодо проведення публічних консультацій при створенні таких документів. На це має реагувати НАЗК.
Громадська ініціатива «Голка» вивчила нові урядові політики щодо культурної спадщини та з'ясувала, що влада повернула правила гри, які затверджували за часів Януковича.
Статус пам'ятника та роль громадян
Коли будівлю внесено до Державного реєстру нерухомих пам'яток України, то якщо хтось її руйнуватиме — це кримінал. Більше того, власник має таку будівлю берегти. Це передбачено законом "Про охорону культурної спадщини".
Як тільки забудовник дізнається про те, що будівлі можуть надати статусу пам'ятника — її можуть швидко знести. Тоді нічого буде вносити до Реєстру і замість історичної будівлі буде якась комерційно вигідна нерухомість. Саме це й сталося із «Квітами України» у центрі Києва. Незадовго до того, як будівля потрапила до Реєстру, фасад встигли знищити.
Для того щоб подібне не відбувалося, є спеціальний статус «щойно виявлений об'єкт культурної спадщини». Він дозволяє будівлі «дожити» до того часу, як пройдуть необхідні процедури та будівлю внесуть до Держреєстру пам'яток. У цей проміжний період споруда потрапляє до спеціального переліку. І за його руйнування тоді також передбачено кримінальну відповідальність.
Процедура в таких випадках дійсно має бути максимально простою та швидкою. Але далеко не кожна історична будівля має значну культурну цінність, щоб набути статусу пам'ятника. Тому є ризики зловживань банального здирства з власників рядових історичних будівель.
Тому треба встановити жорсткі терміни до органів охорони культурної спадщини, які готують документи для розгляду питання внесення об'єкта до Реєстру.
Мінкульт, коли 11 років тому вирішив змінити радянські правила, затвердив новий Порядок, який не передбачав участі громадськості у таких процесах. , які могли знайти «правильну громадськість», що ініціює зняття статусу пам'ятника з потрібного об'єкт.
Справжня революція відбулася після президентських виборів 2019 року, коли Мінкульт ще за прем'єра Володимира Гройсмана затвердив нову редакцію Порядку. І ось тут нарешті з'явилася громадськість, коли йдеться про внесення об'єкта до Переліку та надання статусу щойно виявленого об'єкту культурної спадщини. Список документів, які для цього треба було подати, зменшили до мінімуму. Варто мати лише фотофіксацію об'єкта та історичну довідку, яку мала підписати людина з вченим ступенем за відповідним фахом (мистецтвознавство, архітектура, історія тощо).
Відмовити можна було лише за відсутності документів чи відсутності в історичній довідці обґрунтувань автентичності об'єкта чи його цінності.
Але тут був дуже суттєвий недолік. Строки розгляду звернення громадян не встановили. А зволікання з розглядом документів — це шанс власнику знищити чи реконструювати об'єкт так, як він того й хотів.
Але навіть за таких умов вихід був. Громадськість могла подавати документи до Мінкультури на надання статусу пам'ятника місцевого значення без розгляду питання на рівні державних адміністрацій.
Це вимагало додаткового виготовлення облікової картки та акту стану безпеки об'єкта. Але зробити це цілком реально. Наприклад, саме таким чином було зупинено руйнацію модерністської будівлі павільйону «Квіти України» у Києві.
Колишній міністр культури Олександр Ткаченко пішов у відставку торік. З того часу міністерство очолює виконувач обов'язків Ростислав Карандєєв. Навесні Мінкульт змінив Порядок.
Як Мінкульт заблокував участь громадян?
Відтепер профільні громадські організації не можуть за власною ініціативою готувати документацію для внесення об'єкта до Переліку. Вони мають звернутися до відповідного органу охорони культурної спадщини, подавши Картку виявлення об'єкта культурної спадщини.
Тут уже з'явилися терміни для розгляду — 10 робочих днів є, щоб орган ухвалив рішення про віднесення або невіднесення об'єкта до нерухомих об'єктів культурної спадщини та необхідність складання на нього облікової картки. Але як саме це рішення має ухвалюватись і які підстави «невіднесення» — новим Порядком не врегульовано.
Вже на цьому етапі чиновники на користь власника потенційно цінного об'єкта можуть повністю заблокувати ініціативу громадськості — без зареєстрованої Картки неможливо здійснити подальші процедурні кроки.
І головне, за те, що об'єкт не потрапив вчасно до Переліку, індивідуальної відповідальності немає. Знову все ховається за колективною безвідповідальність. Чиновник мав би просто перевірити правильність підготовки документів, як це було з 2019 року, а тепер ці документи має розглядати Консультаційна рада органу охорони культурної спадщини. По суті, якщо дивитися на процедуру, то ми повернулися до редакції, затвердженої за часів Януковича.
І така порада має перевірити наявність у об'єкта цінності та відповідність його критеріям для пам'ятників. І якщо рада ухвалює колегіально рішення, що об'єкт не відповідає вимогам до пам'ятників, то орган охорони культурної спадщини відмовляє у внесенні будівлі до Переліку.
Такі поради діють на підставі типового становища, затвердженого Мінкультом в епоху Леоніда Кучми. його роботи також не передбачено.
Тобто маємо колегіальний орган, який за зачиненими дверима може ухвалити будь-яке рішення шляхом голосування, тим самим знявши відповідальність з чиновників за їх подальші дії. Ризик значно посилюють затверджені Кабміном критерії до пам'ятників, які є набором суб'єктивних понять та неконкретних вимог.
Наприклад, об'єкт має «значною мірою зберегти свою форму та матеріально-технічну структуру, історичні культурні нашарування». «Здебільшого», це на скільки? Для когось вистачить і 10%, а для когось потрібно 90%. Чим «значний вплив» на розвиток культури відрізняється від простого «впливу»? Як переконатись, що певні люди чи події зробили саме «значний внесок» у розвиток культури, а не просто «вклад»?
Все це дозволяє легко маніпулювати цінністю об'єкта та не нести за це відповідальності. Єдине, що може тут врятувати — це відбір до експертних та консультативних органів відомих незалежних фахівців та повна відкритість у їхній роботі.
Підхід з обов'язковою перевіркою відповідності об'єкта критеріям для пам'ятників на стадії внесення до Переліку є доречним у наших реаліях, бо це може стати потужним запобіжником від побудови корупційних схем для здирництва з власників будівель.
Але перевірка має бути побудована без зазначених вище корупційних ризиків. Запропонований Мінкультом варіант точно не мінімізує цих ризиків і водночас дозволить знищувати культурну спадщину.
Якщо на рівні державних адміністрацій хтось блокуватиме внесення споруди до Переліку, то до Мінкульту вже звертатися не можна, як це було раніше.
Залишилися лише окремі відлуння старих можливостей на кшталт права Мінкульту направити облікову документацію з відповідним протоколом Експертної комісії до уповноваженого органу для ухвалення рішення про занесення об'єкта культурної спадщини до Переліку.
При цьому розглядаються виключно питання про внесення до Реєстру щойно виявлених об'єктів культурної спадщини та об'єктів, які набули статусу пам'ятника за старим законодавством. Тому регулювання повертається до того стану, яким було за часів Януковича.
Як простягали потай нові зміни?
Громадськість не знала про наміри Міністерства. Все відбувалося під виглядом виконання Державної антикорупційної програми (захід 2.5.2.1.4), яка передбачала лише внесення змін до чинного Порядку. І не будь-яких змін, а цілком конкретних: моніторингу та контролю у разі затримок понад три роки з розглядом питань про внесення до Реєстру об'єктів із Переліку, та приведення Порядку у відповідність до законів про заборону пропаганди тоталітарних режимів та російської імперської політики.
При цьому згідно з Державною антикорупційною програмою проект такого наказу Мінкульту мав пройти громадські обговорення (захід 2.5.2.1.5). Міністерство навіть це передбачило в Орієнтовному плані консультацій на 2023 рік, а потім і в плані цього року, коли підготовка проекту наказу затягнулася (пункти 5 і 3 відповідно).
НАЗК поки що на запит «Голки» не надало відповіді. Як тільки він надійде, він буде оприлюднений.
Порядок є регуляторним актом. У 2019 році, коли діючий в.о. міністра культури Карандєєв був держсекретарем у Мінкультури, проект попередньої редакції Порядку проходив усі процедури, як регуляторний акт, подавався на погодження до Державної регуляторної служби, і був нею погоджений.
Але обов'язкових консультацій із громадськістю Мінкульт перед виданням наказу цього разу не проводив.
Такі порушення Мінкульт пояснив НАЗК наявністю листа Державної регуляторної служби, що «проект акта не містить норм регуляторного характеру, а його ухвалення не вимагає проведення процедур, передбачених законом України „Про основи державної регуляторної політики…“.
Виходить цікава ситуація. 2019 року Державна регуляторна служба під керівництвом Ксенії Ляпіної встановила, що Порядок є регуляторним актом. А зараз чомусь ситуація змінилася.
Тут варто нагадати, що Державна регуляторна служба так чинить не вперше. Громадська ініціатива «Голка» писала, що для того, щоб на користь забудовників провести урядовий «експеримент» і протягнути постанову-клон скандальної містобудівної реформи 5655, також аналогічним чином обійшли громадськість.
У своїй відповіді на запит громадської ініціативи Державна регуляторна служба зазначила, що проаналізувала документ Мінкульту повторно, але й надалі заперечує, що документ містить зміни, що регулюють господарські відносини та відносини між органами влади та суб'єктами господарювання.
При цьому розділ III нового Порядку встановлює вимоги до суб'єктів господарювання, які мають право розробляти облікову документацію на пам'ятники (п. 3.3), вимоги до оформлення суб'єктами господарювання відповідної документації (п. 3.2, 3.4-3.6) та порядок її передачі Замовнику (п. 3.7).
Але наказ Мінкульту ніколи не набув чинності з усіма описаними вище корупціогенними нормами та порушеннями процедури консультацій з громадськістю, якби його не погодив Мін'юст під керівництвом Дениса Малюськи. Мін'юст ознайомився з документом та виявив понад 100 (!) різних помилок у формулюваннях, які виправлялися окремим наказом. Але зауваження були лише до форми, а не до змісту чи процедури підготовки.
Цей випадок у роботі Мін'юсту є цікавим тим, що є можливість порівняти принципи роботи Мін'юсту зараз і влітку 2019 року, коли погоджували попередню редакцію Порядку. 5 років тому Мін'юст повернув усі Мінкультури та зобов'язав пройти процедуру консультацій з громадськістю як для регуляторного акту. І проект наказу вимушено подали до Державної регуляторної служби на погодження вже після видання самого наказу. Завдяки цьому було враховано пропозиції, які надіслали Реанімаційний Пакет Реформ та ГО «Разом проти корупції».
Тому, якщо говорити про те, як державні інститути працюють за тими самими законами під час війни, висновки невтішні. Є систематичні спроби простягати через уряд нормативні акти з порушенням законодавства та свідомим приховуванням їх проектів від громадськості. Ключові державні органи, які мають забезпечувати контроль за дотриманням законодавства за нормотворчості, діють прямо протилежно та забезпечують дах нормативним махінаціям низки міністерств.
Начальник управління погоджувально-дозвільної документації Мінкульту Наталія Войцещук у коментарі зазначає: «Нові зміни до порядку обліку навпаки зробили процедуру більш послідовною, публічною та більш відкритою для залучення фахівців у сфері охорони культурної спадщини. Так, можливо, що не всі можливі випадки та ситуації були при цьому враховані. Тому ми уважно розглянемо та промоделюємо висловлені зауваження та ризики аналітиків. Також зауваження та пропозиції з'являться (і вони вже є) від органів охорони та розробників облікової документації, ініціаторів подання об'єктів у процесі практичної реалізації цієї версії Порядку обліку, особливо у зв'язку з тестуванням Інформаційно-комунікаційної системи обліку нерухомих об'єктів культурної спадщини України «Державний реєстр пам'яток України».
