Блокування парламентом відкриття декларацій чиновників ще на рік – промовисте свідчення того, як ми насправді прагнемо ЄС.
А ось звіт зовнішньої незалежної оцінки щодо ефективності діяльності Національного агентства з питань запобігання корупції (НАЗК) — це прецедент. 217 сторінок докладного «розбору польотів» керівника та команди ключової ланки всього антикорупційного блоку. Під лупою міжнародної комісії – 2020–2021 рр. діяльності НАЗК. Основний меседж нової для України історії реформ: читайте, вникайте, робіть висновки! Якщо у вас, звичайно, є мізки, політична воля та громадянська спроможність. Усі карти розкрито.
72 відсотки критеріїв, які розробляв та затверджував Кабмін щодо дев'яти об'єктів оцінки, НАЗК виконало. Проте 28 відсотків «мінусів» — це суворі білі нитки, якими нині чинний керівник НАЗК прошив всю діяльність агентства, не дозволивши, в результаті, міжнародній комісії визнати інституцію ефективною (читайте Резюме основних висновків звіту), а самого Олександра Новікова — прикладом для наслідування керівників органів державної влади
Йдеться про «недостатній рівень прозорості роботи агентства; серйозні помилки у підході до розробки нормативно-правових актів, що регулюють діяльність працівників НАЗК у ключових сферах; недоліки в організаційній структурі та кадрових рішеннях, а також у реалізації функції внутрішнього контролю».
У той же час комісія не наважилася прямо назвати роботу НАЗК на чолі з Новіковим неефективною. Однак питання чому? — може використовуватися як аргумент на користь чинного голови лише тими, хто не прочитав звіт. Подібна подвійна оцінка скоріше данина стабільності інституції, яка, як ми вже сказали, є основою всього антикорупційного блоку, яку має зміцнювати, і яка вже до жовтня вийде на конкурс з відбору нового керівника.
Спробуймо, спираючись на звіт, публічні факти, які ми фіксували протягом каденції Новікова, а також інформацію джерел (у тому числі НАЗК) розставити основні акценти стану агентства. Час оптимістичної стриманості по відношенню до антикорблока минув. Однак зустріч із протверезною реальністю — завжди можливість піднятися на наступний рівень реформи.
НАЗК як інституція. Відбулася, але непрозора з ручними «методичками» замість юстованих порядків
Ніхто сьогодні не ставить під сумнів факт, що НАЗК відбулося як інституція, і що саме Олександру Новікову у її новому форматі (а внесені у 2019-му році зміни до закону про запобігання корупції переформатували модель управління НАЗК з колегіальної на єдиноначальність) на першому етапі керівництва агентством вдалося впоратися із головним завданням: ліквідувати махрову корупцію в органі та зібрати професійну команду. Більшість того, що НАЗК за час каденції Новікова блискуче комунікувало на своєму сайті, у численних інтерв'ю глави тощо, до певного моменту вселяло виключно повагу та беззаперечну довіру.
Але як виявилося, кілька скандальних кейсів, пов'язаних із позицією голови НАЗК, які вилізли назовні в останній рік, підтвердили масштабну історію прихованої від чужих очей трансформації НАЗК з антикорупційного органу в «самодержавну» та лояльну до влади організацію. Таким, щонайменше, НАЗК бачив і робив Новіков. На жаль, ліквідація «феодальної роздробленості» колись колегіального НАЗК (коли члени НАЗК на чолі з пані Корчак пильно займалися керівниками департаментів, яким було заборонено спілкуватися між собою) не гарантувала захисту інституції від «царка», що оглух від звуку мідних труб. Що абсолютно неупереджено і зафіксували аудитори.
Рукописи горять
Перший і ключовий сигнал про якість антикорупційного органу, який за визначенням має бути взірцем прозорості! — дано на самому старті звіту, де комісія, описуючи джерела отримання та збору інформації для свого дослідження, вказала два пакети документів, які їй так і не вдалося отримати від НАЗК: «НАЗК не надало інформацію щодо перевірки доброчесності працівників НАЗК, оскільки, інформації НАЗК, їх було знищено під час запровадження в Україні військового стану Указом Президента України від 24.02.2022 №64/2022».
Серйозно? Не сумнівайтеся. Хоча в указі президента жодних таких вказівок ми, звісно, не знайшли. Та їх і не могло бути, бо, виходячи з подібної логіки, НАЗК мало б «грохнути» всю свою документальну базу. Але в результаті «згоріли рукописи», що стосуються доброчесності Новікова та його наближених.
І якщо у вашій голові, так само як і в моїй, відразу промайнули чорні думки, то вам сюди: у дев'ятому блоці звіту (критерії 9.30 —9.32.) докладно описуються просто кричущі факти щодо моніторингу способу життя працівників НАЗК, а також повної перевірки їх декларацій силами Управління внутрішнього контролю НАЗК.
«Діючі процедури не дозволяли ефективно проводити перевірки декларацій працівників НАЗК та здійснювати моніторинг їхнього способу життя, — роблять висновок аудитори. — Багато положень Порядку проведення повної перевірки декларації особи, уповноваженої на виконання функцій держави чи місцевого самоврядування, не можна застосовувати для перевірки декларацій працівників НАЗК. Наприклад, для перевірки декларації голови НАЗК необхідно вжити додаткових запобіжних заходів». А не використовувати за рішенням НАЗК загальний порядок. Проте окремого порядку в НАЗК не розроблено.
Питання: чого спалювали? Чи ховали результати бездіяльності?
Всемогутній внутрішній контроль
У той час як Управління внутрішнього контролю агентства явно не справлялося зі своїм основним, визначеним законом, завданням, голова НАЗК прийняв неординарне (і, по-чесному, незаконне) рішення і наділив цей підрозділ додатковими відповідальними функціями.
«Функцію перевірки декларацій співробітників розвідувальних органів та осіб, які обіймають посади, перебування на яких віднесено до державної таємниці, голова НАЗК поклав на Управління внутрішнього контролю НАЗК, що не відповідає повноваженням цього підрозділу, визначеним Законом «Про запобігання корупції», — констатують аудитори (критерій 9.26). — Більше того: керівником Управління внутрішнього контролю був колишній чиновник СБУ, що свідчило про можливий конфлікт інтересів».
Буквально за кілька тижнів після публікації звіту аудиторів голова НАЗК Новіков звільнив незмінного керівника Управління внутрішнього контролю НАЗК Романа Норця. Але звільнення сталося не в результаті спроби Новікова вирішити конфлікт інтересів свого друга дитинства, а після шокуючого випадку, який розголосив у соціальних мережах дочку начальника Управління внутрішнього контролю НАЗК. Тут навряд чи варто розкривати подробиці домашнього насильства та вбивства Норцем, як стверджує дівчинка, її домашнього вихованця. Краще за рекомендацією аудиторів зосередимо увагу ще одному показовому для нашого аналізу факті.
Йдеться якраз про другий пакет документів — порядки здійснення заходів фінансового контролю щодо працівників спецслужб, які НАЗК не надала комісії після кількох офіційних запитів. Стверджуючи, що «розкриття такої інформації порушило б законодавство про захист інформації, завадило б належному виконанню посадових обов'язків співробітниками НАЗК і становило б загрозу національній безпеці». Не більше не менше.
«Таким чином, НАЗК не вдалося запровадити прозорий та підзвітний підхід до перевірки майнових декларацій співробітників розвідувальних органів та осіб, які обіймають посади, перебування на яких віднесено до державної таємниці. Відповідні нормативно-правові акти не були оприлюднені та не пройшли громадського обговорення під час розробки», — резюмують аудитори.
Ризики непрозорості та, як наслідок, неефективності перевірок декларацій та способу життя працівників спецслужб? Повна відсутність державного контролю за якістю кадрів, призначених владою людей у спецслужби, які гуртом здавали наші території ворогові після 24 лютого. Навіть просто продаваючись.
І тут ми впираємося в ще одну незаконну схему внутрішнього пристрою НАЗК, «запатентовану» його нинішнім главою.
Юридично нікчемні методички замість передбачених законом нормативно-правових актів, зареєстрованих у Мін'юсті
За час своєї каденції Новіков незаконно перевів НАЗК у замкнуте на собі ручне управління. «Однією з найпроблемніших практик стала підміна главою НАЗК прийняття обов'язкових до виконання підзаконних нормативно-правових актів так званими методичними рекомендаціями або іншими необов'язковими до виконання документами», — констатують аудитори (критерії 9.8, 9.11).
Методичні рекомендації, на відміну передбачених законом нормативно-правових актів, не реєструвалися у Мін'юсті. «Така практика порушувала положення закону про запобігання корупції, принцип конституційної законності та інші принципи верховенства права, зокрема правової визначеності та передбачуваності, — не забуваємо, що це всі аудитори пишуть про ключову інституцію антикорблоку! — Застосування такої процедури також дозволяло НАЗК уникнути проведення публічних консультацій з громадськістю щодо проектів документів і не публікувати ухвалені акти».
Серйозне занепокоєння комісії викликав той факт, що така практика мала системний характер і стосувалася різних сфер діяльності, зокрема ключових сфер, як фінансовий контроль публічних службовців та контроль за недопущенням конфлікту інтересів. При цьому ми пам'ятаємо, що методичні рекомендації за підписом Новікова це взагалі не документ, і вони не обов'язкові до виконання ніким. На відміну від прописаного в законі Порядку, перевіреного ще раз і зареєстрованого Мін'юстом, який може бути аргументом у суді у разі спору навколо дій або бездіяльності того ж НАПК.
Усі вищеописані дії НАЗК аудиторська комісія чітко відносить до незаконних (критерії 4.9; 5.9 та 5.10) і вимагає від НАЗК змінити систему. У цьому ряду ще один новітній кейс, який через строк його появи не став предметом розгляду аудиту, але так само «методично» створений Новіковим поза правовим полем. Йдеться про так званий Перелік міжнародних спонсорів війни, який складає НАЗК у рамках свого абстрактного проекту «Війна та санкції». Він потребує окремого розгляду, звісно. Але вже зараз варто відокремити суспільний запит на справедливість під час війни від незаконної діяльності керівника конкретного державного органу.
Якщо щодо санкцій Новіков був спочатку включений до міжвідомчої групи, тож активну діяльність НАЗК у цьому непрофільному напрямку може бути хоч якось виправдано, Список міжнародних спонсорів війни — чергова «методична» абракадабра від НАЗК. Яка стала потужним інструментом впливу на міжнародні ринки окремих країн. Внаслідок репутаційних втрат, спричинених діями НАЗК, ринкова вартість певних компаній падає, відповідно, конкуренти цих компаній отримують ринкові переваги. Ніхто при цьому не знає, за якою зі своїх методик Олександр Новіков вносить ту чи іншу компанію в «чорний список». Що саме собою — великий корупційний ризик.
Плюс перелік, як правильно вказано на сайті, є важливим інструментом зовнішньої політики. Тільки узгоджену зовнішню політику воюючої держави, а не голови НАЗК Новікова чи будь-якого іншого керівника держоргану. Хто б в уряді чи на Банковій за ним при цьому не стояв. МЗС, яке вказано на сайті як партнер НАЗК у санкційному проекті, стабільно пише голові НАЗК офіційні листи на предмет неприпустимості перевищення повноважень Новиковим та шкоди, що завдається інтересам України такими діями НАЗК.
За інформацією наших джерел у НАЗК, цей аспект відносин між Україною та ЄС у робочій розмові з міністром закордонних справ торкався голова дипломатії ЄС Жозеп Боррель. Припинити таку практику наполегливо рекомендував і спецпредставник ЄС з питань санкцій Девід О'Салліван, який у середині червня приїжджав до Києва спеціально для зустрічі з керівництвом НАЗК.
Цей візит був викликаний справжньою кризою, коли внаслідок дій НАЗК виявився заблокований 11-й пакет антиросійських санкцій ЄС та черговий транш військової допомоги на суму півмільярда євро. Блокаду змушена була влаштувати Греція у червні 2023 року, після того, як ще в липні 2022 року (!) НАЗК необґрунтовано внесло до списку спонсорів війни п'ять грецьких компаній, звинувативши їх у порушенні санкційного режиму, який вони насправді не порушували. Після цього протягом року НАЗК просто ігнорувало неформальні сигнали з боку грецького уряду, що передаються лінією українського МЗС.
У результаті під тиском Єврокомісії НАЗК тимчасово призупинило статус «міжнародних спонсорів війни» для грецьких компаній, нібито для проведення робочих консультацій. Це дозволило розблокувати 11-й санкційний пакет та військову допомогу. Але через незрозумілий збіг обставин, коли на початку серпня президент Зеленський повідомив про те, що Греція стала 14-ю державою, яка підтримала гарантії безпеки для України, НАЗК повернуло всі п'ять грецьких компаній до списку міжнародних спонсорів війни. Джерело в НАЗК підтвердило, що рішення про включення до списку приймає особисто Новіков. Мотив?
Непрозорі конкурси та «свої» люди
Ми чудово пам'ятаємо, як «ковид» став зручним приводом оскопити реформу державної служби: конкурси на посади держслужбовців було скасовано. Війна лише закріпила завоювання влади, яка дозволила собі в ручному режимі з корупційними і будь-якими ризиками утрамбувати міністерства та відомства «своїми» людьми. Кількість скандалів, які ми зараз спостерігаємо, у тому числі й в оборонній сфері, є підтвердженням цього.
Так от, НАЗК, який не тільки стежить за чистотою декларацій держчиновників, а й патронує підрозділи щодо запобігання корупції в інших органах державної влади, і який, за визначенням, має бути кадровим прикладом, м'яко кажучи, таким не є (критерії 9.12. — 9.14) .).
Положення про відкритий конкурсний відбір у НАЗК, яке було прийнято у березні 2020 року, викликало зауваження аудиторів щодо «порядку проведення спеціальних конкурсів, формування складу комісії, проходження співбесіди на доброчесність».
По-перше, ні результати тестування, ні список кандидатів, допущених до наступного етапу конкурсу, не оприлюднили на сайті НАЗК. Замість того, щоб комісія затверджувала одного переможця конкурсу, вона пропонувала голові НАЗК три кандидатури на вибір. При цьому кількість членів та склад конкурсної комісії залишалися невизначеними, що свідчить про надмірну дискрецію.
«З одного боку, це створювало ризики зміни особового складу чи кількості комісій для кожного конкретного конкурсу, і таким чином вплив представників Громадської ради при НАЗК у конкурсній комісії в окремих випадках міг бути ослаблений, — зауважують аудитори. — З іншого боку така практика потенційно дозволяла створювати спеціальні конкурсні комісії під конкретні конкурси».
По-друге, Положення передбачає, що засідання конкурсної комісії є правомочним, якщо в ньому взяли участь «понад половину від загального складу комісії». А «рішення конкурсної комісії вважається прийнятим, якщо за нього проголосувала більшість присутніх на засіданні». Це означає, що менше половини затвердженого складу конкурсної комісії потенційно можуть ухвалити рішення з будь-якого питання. Що нонсенс!
По-третє, відкриті конкурси на посади керівників окремих структурних підрозділів НАЗК переважно не проводились. НАЗК зловживало процедурами перекладу замість проведення відкритих конкурсів. Більше того, «комісія отримала конфіденційне повідомлення про приклади, що свідчать про недостатню неупередженість членів конкурсної комісії під час проведення певних відкритих конкурсів».
При цьому голова НАЗК у лютневому інтерв'ю DT.UA без тіні збентеження заявив, що «реформа держслужби зараз практично не працює. І єдина інституція у державі, де ще тривають конкурси, — це НАЗК».
Вся система управління Новікова шита білими нитками. Підсумовуючи, зауважимо, що «Управління та організаційна спроможність Національного агентства» — єдиний об'єкт оцінки аудиторів, який набрав лише 48% «плюсів», отримавши, по суті, оцінку «незадовільно» (див. 9 об'єкт критеріїв).
НАЗК як функція.
Наполеглива, але з невирішеним конфліктом інтересів у відносинах з Банковою та Кабміном Вишикуючись за лекалами Новікова зсередини, НАЗК виконувало свої безпосередні зовнішні функції. Йдеться насамперед про перевірки декларацій та спосіб життя чиновників усіх рівнів, а також всебічної організації системи запобігання корупції в органах державної влади. Треба визнати, на шляху НАЗК зустрілося чимало гігантських валунів, які Новіков або відважно зрушував — і таке було, або завбачливо оминав.
«Найпомітнішою спробою обмеження повноважень НАЗК стало рішення Конституційного Суду України від жовтня 2020 року про скасування кількох важливих повноважень НАЗК, зокрема фінансового контролю за активами та інтересами державних службовців, — цілком очікувано зафіксували у звіті аудитори. — Рішення КСУ серйозно підірвало правову базу у сфері боротьби із корупцією. Це призвело до закриття численних кримінальних та адміністративних проваджень щодо ймовірних корупційних чи пов'язаних із корупцією правопорушень, у тому числі й у сфері відповідальності НАЗК».
Менш ніж через два місяці після рішення КСУ завдяки жорсткій позиції НАЗК та тиску громадськості кримінальну відповідальність за недостовірне декларування парламент повернув. Але не в повному обсязі: за незаконне приховування стану наразі передбачено лише рік позбавлення волі. У цій досить дикій для цивілізованої держави історії, справді, мало що залежало від Новікова та команди НАЗК.
Як, втім, і в ланцюжку наступних форс-мажорних обставин, на які специфічно реагував парламент: спочатку під час пандемії 2020 року, поставивши на паузу фінансову звітність політичних партій (а чи була реальна необхідність?), а згодом — 2022-го — на час воєнного стану, скасувавши декларування та перевірки декларацій. У тому числі і під час вступу на держслужбу. До речі, партійний кейс депутати несподівано швидко розблокували буквально 23 серпня (як стверджують наші джерела в парламенті, ухваленню законопроекту 9419-1 посприяли один із віце-спікерів парламенту, один із віце-прем'єрів та один із тепер уже колишніх заступників голови НАЗК). А ось законопроект №9534 (про повернення до декларування та повні перевірки) спочатку був технологічно завалений поправним спамом, а сьогодні проголосований у залі з убивчою правкою: реєстр декларацій залишений закритим ще на рік з можливістю для декларантів добровільно подати в НАЗК заяву про персональне відкриття протягом цього року. Ця цинічна повільність влади красномовно свідчить про те, як ми насправді прагнемо ЄС.
Антикорстратегія — одночасно заслуга та проблема НАЗК
Позиція та зусилля НАЗК у розробці, а потім і ухваленні державної антикорупційної стратегії та урядової програми — європейський кейс. І він має всі шанси закласти правильну основу запобігання корупції в органах державної влади. Аудитори погодилися з тим, що команда НАЗК розробила документ (мова про стратегію) високої якості.
«Над антикорупційною стратегією працювали екс-заступник голови НАЗК Іван Пресняков та керівник профільного департаменту Дмитро Калмиков. У роботі над урядовою програмою Преснякова змінив Андрій Вишневський. Вони робили це максимально інклюзивним способом, — розповідає джерело в НАЗК. — Залучалися міжнародні експерти, громадські організації, то був дуже довгий, але важливий процес. Проблема лише в тому, що стратегія виявилася не на 100 відсотків актуальною, оскільки довго не ухвалювалася ВР. Це спробували скоригувати у програмі, над якою разом із НАЗК працювали 15 робочих груп, але її затвердження теж демонстративно гальмували. Парламент запізнився на рік, а потім ще на два місяці запізнився Кабмін.
Через війну програма до національної стратегії на 2021–2025 гг. була прийнята лише у березні 2023 року. Що вже не дивує, правда? Тому що реальне ставлення будь-якої влади до боротьби з корупцією варто шукати не в гучних прожектах, заснованих на піарі та популізмі, як, наприклад, нещодавня ініціатива президента прирівняти корупцію до держзради (паралельно вибивши системну основу в НАБУ), а в конкретних рутинних діях влади . Яка, як завжди, на роки розтягує те, що має бути прийнято максимально швидко. У цьому ще один виразний меседж аудиторів НАЗК до українського суспільства: дивіться та шукайте глибше. Вчасно помітити ризики та запобігти появі корупції завжди легше, ніж потім довести вже скоєний злочин та покарати за нього.
«Сенс антикорупційної стратегії не в тому, щоб вирішити всі проблеми та за термін її виконання ліквідувати корупцію, – продовжує джерело. — Зміст у правильному цілепокладанні та технологічному розкладанні цих цілей на дії у прийнятій урядовій програмі — з визначенням термінів, виконавців, бюджету тощо. У держави на руках сьогодні технологічна карта, де видно всі відповідальні за деталі та цілісна картина. 18 серпня було презентовано відкриту частину системи моніторингу реалізації антикорупційної стратегії. Можна зайти на сайт і в кожному міністерстві бачити динаміку виконання поставлених завдань».
Тож антикорупційним активістам варто починати ранок із цього сайту, щоб регулярно ставити правильні питання чиновникам. При цьому, щоправда, не забуваючи і про НАЗК. Тому що агентство, яке сильно захопилося розробкою державної стратегії, 2020-го геть-чисто забуло про свою власну. Що в контексті всього перерахованого вище, сильно не комільфо.
Більше того, на думку аудиторів, «НАЗК має перенести акцент із періодичного планування антикорупційних заходів на створення дієвої системи внутрішнього антикорупційного контролю в кожному державному органі». А з внутрішнім контролем, як ми вже встигли з'ясувати, усередині самого НАЗК великі невирішені проблеми. Це саме про те, що, вимагаючи ідеальної чистоти від інших, вимий підлогу у себе в будинку.
Декларування, «швидкі» перевірки та холостий моніторинг способу життя
Тут, зачепившись за зашморг, аудитори знову витягли довгу управлінську нитку з методичними рекомендаціями. «НАЗК запровадило нову процедуру так званих «швидких» перевірок декларацій замість належного контролю правильності та повноти їх заповнення, — констатує комісія. — Це вийшло за межі його законних повноважень та викликало дублювання. НАЗК класифікувало кілька інших внутрішніх актів як рекомендації, намагаючись уникнути громадського контролю та обов'язкової реєстрації у Міністерстві юстиції».
Те саме сталося у випадку з положенням про моніторинг способу життя — процедури з високим рівнем втручання в приватність осіб, яких вона стосується. «Замість того, щоб прийняти становище, як треба було б зробити, НАЗК видало рекомендації для свого персоналу, — зазначають аудитори. — Така практика створила юридичні ризики для здійснення повноважень НАЗК щодо фінансового контролю, що підриває довіру до Національного агентства». Це в ключовій функції агентства!
НАЗК має уважно вивчити застереження зацікавлених сторін та інклюзивно визначити та застосувати процедуру відбору декларацій для обов'язкової повної перевірки (критерій 5.6.). "Послідовність такої перевірки повинна визначатися на основі оцінки ризиків, а не розпливчастих рекомендацій".
На мінному полі конфлікту інтересів: Єрмак, Татаров та Ко
«Комісія зафіксувала сумнівне управлінське рішення голови НАЗК: не використати випадковий автоматизований розподіл справ для верифікації випадків конфлікту інтересів та інших пов'язаних із ними порушень». (До речі, з автоматичним розподілом перевірки декларацій — теж проблема, комісія вказала на те, що процедуру виписано так, що можливе ручне втручання). Тобто, простіше, Новіков черговою методичкою наділив себе одноосібним правом вирішувати, хто з працівників НАЗК розглядатиме справи, пов'язані з конфліктом інтересів. При тому, що вся система влади у нас побудована на конфлікті інтересів і попередити корупцію — це означає правильно і вчасно вказати, де є такий ризик. Сміливо.
І вже до болю знайоме нам: «Протягом періоду оцінювання НАЗК скасувало порядок щодо складання адміністративних протоколів щодо правопорушень, пов'язаних із конфліктом інтересів та іншими антикорупційними обмеженнями (наприклад, подарунки та несумісність). Натомість НАЗК видала три окремі «методичні рекомендації», в яких визначено, як уповноважені службовці НАЗК мають виявляти відповідні правопорушення, збирати докази та готувати адміністративні протоколи про порушення. Регулювання цієї процедури за допомогою «рекомендацій» позбавляє відповідних посадових осіб правової визначеності та може призвести до зловживання повноваженнями з боку НАЗК».
Пояснення управлінської стратегії Новікова, що викликає в аудиторів ще більшу занепокоєння, може полягати в тому, що «такий підхід використовується для уникнення потенційної відповідальності за неналежне виконання НАЗК своїх функцій». «Комісія не може погодитися з такою практикою, оскільки вона обмежує підзвітність НАЗК та підриває базові засади діяльності органів публічної влади», — ставить жирну крапку в «діагнозі» аудит.
Комісія виявила численні випадки, коли НАЗК не виконало своїх обов'язків щодо моніторингу та попередження конфлікту інтересів. До цього переліку ставляться відносини Татарова, Іванісова, Вітренко, Лероса, Єрмака та інших. (критерій 4.15.). Наведемо два найбільш обговорювані в суспільстві та проаналізовані аудиторами приклади.
Кейс Татарів. «У березні 2021 року ЦПК звернувся до заступника голови ОПУ Олега Татарова щодо можливого порушення вимог, пов'язаних із конфліктом інтересів. У 2020–2021 роках він проходив у кримінальному провадженні як підозрюваний. Водночас розпочалися спроби втручання у здійснення кримінального провадження щодо Татарова, про що неодноразово повідомляло НАБУ. Свою роль у цій перешкоді відіграло і Державне бюро розслідувань: воно провело досудове розслідування у кримінальному провадженні, в рамках якого було вилучено матеріали судової справи, що мало вирішальне значення для передачі кримінального провадження проти О.Татарова з НАБУ до СБУ», — описують ситуацію аудитори .
Водночас, комісія уточнює, що Татаров продовжував координувати діяльність правоохоронних органів, а його конфлікт інтересів вирішувався лише щодо НАБУ, Генеральної прокуратури та СБУ. Щодо інших органів, зокрема ГБР, такі рішення не ухвалювалися. «ЦПК направив звернення щодо цих обставин у березні 2021 року, – уточнює аудит. — У відповідь на це 17 березня 2021 року НАПК повідомило (лист 33-02/14969/21), що здійснюватиме моніторинг та контроль за дотриманням відповідних вимог законодавства. Надалі НАЗК не інформувало про вжиті рішення чи вжиті заходи. Тільки у відповідь на додатковий запит НАЗК повідомило (лист 92-02/69888-21 від 17.09.2021), що звернувся із запитами до ОПУ та ОГПУ та отримав від них необхідну інформацію та копії документів.
У листі НАЗК також зазначено, що в ОПУ «вжито заходів щодо усунення будь-якої можливості взаємодії з Генпрокуратурою, НАБУ та СБУ», а відповідні повноваження було покладено на заступника глави офісу президента України Смирнова у грудні 2021 року. «Однак із відповіді випливає, що відсутність перегляду повноважень Татарова щодо інших слідчих органів, зокрема ГБР, взагалі не досліджувалося, — йдеться у звіті. — Крім того, НАЗК не надало жодної оцінки ключовим звинуваченням, викладеним у зверненні. До того ж, Закон України «Про запобігання корупції» не передбачає такого заходу вирішення конфлікту інтересів, як «усунення будь-якої можливості взаємодії» з кимось. Тому постає питання про законність та обґрунтованість рішень НАЗК під час перевірки в принципі».
Аудитори звернули увагу на показову відповідь Новікова на запитання в інтерв'ю журналісту видання «Слово і справа» щодо загального моніторингу НАЗК конфлікту інтересів у випадку з Татаровим:
«Слово і справа»: «Нещодавно оприлюднили розслідування Михайла Ткача про святкування дня народження Олега Татарова. До нього прийшов заступник генпрокурора Олексій Симоненко, який, власне, і забрав у НАБУ та САП справу Татарова та передав до Служби безпеки України у грудні 2020 року. Чи перевіряєте ви ці факти?
Олександр Новіков: «Ми не отримували жодних звернень із цього приводу. Хочу наголосити, що конфлікт інтересів існуватиме, якщо дружні чи будь-які інші відносини виникли до ухвалення рішення про передачу справи Татарова до СБУ. Ви самі сказали, що Симоненко ухвалив рішення майже рік тому. Тобто той факт, що він був присутній на дні народження Татарова через рік, не може сам собою вказувати на конфлікт інтересів, навіть з хронологічних причин. Ми не можемо розпочати моніторинг самостійно, бо немає причин».
Кейс Єрмака. «ЦПК зазначає, що на початку 2020 року у журналістському розслідуванні програми «Схеми» (Радіо Свобода) повідомлялося про можливе порушення обмежень на отримання подарунків керівником ОПУ Андрієм Єрмаком, який безоплатно користувався приватним літаком для польоту з Мінська до Києва, – описує ситуацію комісія. — ЦПК звернувся до НАЗК щодо можливого порушення вимог Закону України «Про запобігання корупції». У відповідь на це звернення НАЗК повідомило (лист 31-02/13555/20 від 14.04.2020), що «здійснюється збір фактичних даних, на підставі яких буде встановлено наявність чи відсутність адміністративного правопорушення, пов'язаного з корупцією».
Однак, за інформацією аудиторів, НАЗК не надіслало подальшої інформації про результати такої перевірки. Тим часом терміни накладення адміністративного стягнення закінчилися. На думку комісії, НАЗК перевіряло зазначені обставини необґрунтовано довго. Які саме дії було вжито в рамках перевірки, Центру протидії корупції не повідомили. «Відповідно, комісія не може оцінити, чи прийняті уповноваженими особами НАЗК належні дії для встановлення всіх обставин, необхідних для ухвалення рішення».
Безумовно, відповіді на всі ці питання може дати сам Олександр Новіков, який призначив у ручному режимі співробітників НАЗК, які «невиправдано довго» перевіряли справу Єрмака, заплющували очі на дії Татарова… та на кого завгодно, хто сьогодні представляє владу. І до кого демонструє очевидну лояльність голова ключового антикорупційного органу Олександр Новіков. Що власне й зафіксував зовнішній аудит. Саме тому у нас завжди можуть бути підозри.
І не лише у нас. От скільки б сьогодні Новіков не тиснув на камеру руки мерам, підписуючи меморандуми про співпрацю, вони чітко знають, що протокол НАЗК на мерів Чернігова та Рівного — це подання Новікова зацікавленій Банковій. Так, НАЗК склало правильний протокол, а суд, відпрацьовуючи схему, застосувавши необґрунтовано суворе рішення, усунув мерів з посад. Але, як кажуть, тепер зрозумілі нюанси.
НАЗК як гарантія. Покликана тримати законодавчу рамку, але тримає паузу під тиском інтересантів
Вся діяльність НАЗК насамперед спрямована на зміну поведінки чиновників. Конкурси на держслужбу, декларування майна, моніторинг конфлікту інтересів, а також включення функції запобігання корупції всередині міністерств, агентств та інших установ мають системно обмежувати апетити тих, хто вирішив виправити матеріальне становище за рахунок хабарів та відкатів. Наскільки це вдалося інституції під керівництвом Новікова, визначив аудит, і спробували у всіх взаємозв'язках позначити у своїй розповіді ми.
Однак є ще один рівень повноважень НАЗК, який не повною мірою вивчили аудитори (методику аудиту складав і затверджував Кабмін), і який виявився розпорошеним на всіх дев'яти об'єктах їх оцінки. Йдеться про антикорупційну експертизу проектів законодавчих актів, які ухвалює парламент. Адже можна скільки завгодно перевіряти декларації, писати стратегії та програми, але якщо народні депутати ухвалили неякісний законодавчий акт, то всі чиновники, які справно декларуються, виконуватимуть правила наперед корупційного закону. І це, мабуть, найважливіший важіль НАЗК, за допомогою якого антикорупційна інституція може впливати на поведінку державної системи загалом, ставити у здорові рамки цілі галузі.
Алгоритм дій НАЗК нормує стаття 55 профільного закону, внутрішнє Положення НАЗК, а також власна методологія. Для цього в агентстві було створено спеціальне управління, а також налагоджено зв'язки з урядом. «НАЗК вдалося домогтися внесення змін до Регламенту Кабінету міністрів і змусити Кабмін спрямовувати проекти нормативних актів до НАЗК на антикорупційну експертизу», — уточнюють аудитори.
Однак важливим є інше: відсутність чіткого механізму дій після отримання від НАЗК висновків антикорупційної експертизи законопроектів. Тобто НАЗК не може змусити міністрів та депутатів писати закони без закладених туди корупційних лазівок, а парламент — не приймати їх. Влада може звернути увагу до зауважень НАЗК, а може й не звернути. Проте НАЗК має у своїх руках потужний інструмент — публічність. Для чого, власне, агентство має власний медійний майданчик і Громадську раду (а, до речі, де він?). Але й тут у Олександра Новікова якось не склалося.
Скандальний законопроект 5655 як маркер для Новікова
Законопроект про містобудівну реформу — по суті перший сигнал, який дозволив громадськості та медіа засумніватися у правильності того, що відбувається всередині НАЗК. Ми достатньо написали про цю історію лобізму без правил з боку влади, проте буквально пунктиром позначимо хронологію ролі в ній НАЗК. Це архіважливий кейс, оскільки корупційна основа закладається під цілу галузь, яка відіграватиме ключову роль у відновленні.
Свої висновки щодо корупційних мін 5655 НАЗК опублікувало ще в жовтні 2021 року, буквально через три місяці після реєстрації законопроекту. «Подолання корупції у цій сфері потребує розробки та прийняття комплексної правової основи для розвитку містобудування, а також запровадження ефективної системи державного контролю та нагляду. Враховуючи викладене, необхідним кроком для мінімізації корупційних ризиків у сфері містобудування є ухвалення Містобудівного кодексу. Проект Закону містить корупціогенні фактори та потребує доопрацювання з урахуванням зазначених рекомендацій», — резюмували експерти НАЗК. І дали свої рекомендації, як усе виправити.
Понад рік будівельне лобі на чолі з ключовим автором 5655 головою партії «Слуга народу» Оленою Шуляк «виконували рекомендації НАЗК», спаміли законопроект правками, активно проштовхуючи до зали. Все це на тлі очевидного несприйняття законопроекту основними стейкхолдерами — органами місцевого самоврядування, архітекторською спільнотою та експертами. В умовах повної непрозорості лобісти від влади змінили законопроект на 90 відсотків і профільний комітет, який синхронно напередодні голосування очолила Шуляк, затвердив друге читання та призначив дату голосування у залі парламенту. Все це активно висвітлювалось у медіа, і за процесом точно спостерігав керівник НАЗК Новіков.
Який, до речі, має на руках результати нещодавнього дослідження НАЗК про пріоритетні галузі для стратегічного аналізу корупційних ризиків. Де за результатами аналізу сфер/галузей за критерієм ймовірності корупційних ризиків визначено три сфери публічного управління та економіки, корупційні правопорушення у яких найчастіше зустрічаються як предмет притягнення до відповідальності чи журналістської розслідування. У трійці лідерів, окрім енергетики та енергозбереження, причетні до закону 5655 — державне регулювання ведення бізнесу та земельні відносини.
Далі – детектив.
Олександр Новіков, згідно з Порядком НАЗК, який особисто відповідає за антикорекспертизу, передбачливо передає всю офіційну частину комунікації за 5655 своїм нещодавно призначеним новому (нічого не підозрюючому?) замом Андрію Вишневському.
30 листопада 2022 року — НАЗК за підписом Вишневського надсилає до комітету листа з лаконічним висновком про те, що нова редакція проекту 5655 не відповідає антикорупційній стратегії. Доопрацюйте! І вісім сторінок рекомендацій.
«Дзеркало тижня» раніше вже писало, що згідно зі ст. 55 Закону України «Про запобігання корупції», НАЗК може за власною ініціативою взяти переписаний законопроект на антикорекпертизу, що є підставою для зупинення процедури його розгляду або ухвалення на строк до десяти днів. При цьому важливо зазначити: експерти стверджують, що згідно з п.5 вищезазначеного Порядку ці десять днів можуть бути достатні лише для моніторингу законодавчого акту, тим більше, якщо його переписано на 90 відсотків. І якщо виявлено корупційні норми, то НАЗК має взяти законопроект на антикорупційну експертизу. І не важливо, чи повторна вона чи ні, важливо, що виявлено корупційні норми. Однак відсутність чіткого формулювання про повторну експертизу в законі (а ми пам'ятаємо, що антикорекпертиза першого читання 5655 проводилася), якщо керівник агентства має якісь інші цілі, крім системного усунення корупційних ризиків, то НАЗК, звичайно, може і не проводити повторну експертизу. Так чи інакше, це точно потрібно уточнити законодавцю, але профільний комітет на чолі з Шуляком навіть за результатами моніторингу НАЗК отримав на руки 10 пунктів зауважень та рекомендацій.
При цьому жодної публічної комунікації НАЗК щодо своєї офіційної позиції не веде. Але оскільки парламентський процес залишається абсолютно закритим, а депутати вже говорять про призначену дату голосування у залі, Національна спілка архітекторів України звертається до НАЗК із проханням уточнити свою позицію.
8 грудня 2022 року — НАЗК за підписом Вишневського дає відповідь Спілці архітекторів, де уточнює, що за інформацією профільного комітету, засідання якого відбулося того ж дня, зауваження НАЗК враховано, проте фінальний варіант документа НАЗК досі не отримало.
9 грудня 2022 року (за чотири дні до голосування) — «віце-прем'єр-міністр з відновлення України Олександр Кубраков, проводячи робочу зустріч із представниками посольств країн G7 та Євроделегації, акцентував увагу саме на обліку всіх зауважень НАЗК та наголосив на важливості того, що « ключовий антикорупційний орган підтримує цю реформу».
13 грудня 2022 року парламент за підтримки голосів ОПЗЖ голосує 5655. Того ж дня петиція президенту з вимогою ветувати закон набрала 25 тисяч голосів.
14 грудня 2022 року — Олександр Новіков в інтерв'ю НВ прямо заявив таке: всі висновки антикорупційної експертизи та рекомендації НАЗК були повністю враховані. З погляду антикорупційних механізмів НАЗК не бачить статей, які створювали б корупційні ризики. НАПК не має питань до закону в тому обсязі, який аналізувався антикорекпертизою.
А далі – розв'язка.
26 грудня 2022 року - НАЗК за підписом Андрія Вишневського дає відповідь на повторний запит НСАУ, уточнюючи, що фінальну версію законопроекту НАЗК отримало лише 9 грудня, тобто за чотири дні до голосування. Вишневський, вказуючи на нейтральність позиції НАЗК (що нормально для антикорупційного органу), уточнює, що представники НАЗК не брали участі на засіданні комітету 8 грудня, а також не були присутні у день голосування, а фінальний текст, поданий на підпис президенту, досі не опубліковано.
"Тому, незважаючи на поширену інформацію про облік зауважень та рекомендацій НАЗК (з посиланнями на попередню інформацію від членів комітету), - пише Вишневський, - зробити остаточні висновки про ступінь обліку своїх зауважень та рекомендацій зараз НАЗК не має можливості".
Тобто Новіков 14-го грудня мав таку нагоду, а його заступник 26-го — ні.
Водночас Вишневський, акцентувавши увагу на невиконаному п'ятому пункті зауважень та рекомендацій, підтвердив, що в останньому варіанті законопроекту, який було передано НАЗК, більшість зауважень таки було враховано. Що така більшість, у листі не уточнюється, але ми можемо уточнити ми. На той момент «аналіз фінальної редакції, яка вже стала публічною, свідчив про те, що повністю врахованими можна вважати лише два зауваження НАЗК (4 і 6), частково враховано п'ять зауважень (2, 3, 7, 8 і 9), інші три взагалі не враховані». Мова про зауваження 1,5,10.
А тепер ще одна офіційна цитата заступника Новікова Андрія Вишневського, якого через кілька місяців було звільнено вже по іншому кейсу, де також наважився озвучити відмінну від голови НАЗК позицію: «Національне агентство завжди наголошувало — і у своїй публічній позиції на засіданні комітету 28 листопада 2022 року , та у неформальній комунікації з дипломатами країн «Великої сімки» (Олександр Кубраков, читайте уважно! — Авт.), що основним корупційним ризиком цього закону вважає його розробку недостатньо відкритим та інклюзивним способом, з порушенням принципу прозорості та обліку громадської думки, встановленого Законом України "Про основи державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності". Завісу!
Проте жодних публічних заяв із цього приводу НАЗК, зрозуміло, не робило. Хоча Новіков за бажання міг не лише взяти закон на повторну експертизу, але навіть звернутися до президента з проханням накласти вето на закон, механізми якого регулюють одну з трьох найкорупційніших сфер у країні. Тим більше, що в історії НАЗК траплялися такі зухвалі випадки, до речі, зафіксовані аудиторами (критерій оцінки 8.2). Чому цього не сталося? Можливо, задля зміцнення основ ключової для антикорупційного блоку інституції про це захоче розповісти Андрій Вишневський? Як і про те, що робити в рамках єдиноначальності такої специфічної інституції, коли лише керівник знає, «як правильно» запобігати корупції. Інакше – на вихід! Тому що заступники — дискреція глави НАЗК. Простіше кажучи, його продовження.
Поки Олександр Новіков активно відвідує заходи Мінінфраструктури, де авторка 5655 Олена Шуляк на блакитному оці розповідає «про прозорі засади, на яких будуватиметься майбутнє відновлення України». Включаючи «філософію закону, який буквально прошить жорстким примусом корумпованої місцевої влади навести лад у містобудівній документації». Пані Олено, читайте рекомендації НАЗК: «У редакції проекту Закону посилюється роль містобудівних умов та обмежень та нівелюється містобудівна документація на місцевому рівні». Проте рекомендації НАЗК, зокрема й у цій частині, були виконані. Як би майстерно ви не шили своїми білими нитками.
Як має працювати антикорекпертиза? «Інституційна здатність НАЗК у цьому напрямі дуже слабка, — уточнює наше джерело в НАЗК. — Наявність лише одного невеликого управління на такому великому та складному напрямі не вирішує проблему, хоч і дозволяє успішно допомагати міністрам та депутатам, які звертаються до НАЗК у процесі підготовки законопроектів. Нацагентство повинно мати достатньо глибоких експертів у всіх ключових секторах. І процедуру треба вдосконалити — виключити правову невизначеність та можливість двоякого трактування норм, щоб не виникало подібних ситуацій, як із 5655. Тільки прозорий, інклюзивний підхід, який має допомагати цілі цього інструменту. Ресурси управління антикорекпертизи повинні бути в рази більші. Тоді НАЗК стане однією з провідних частин системи запобігання корупції з її стримками та противагами, включаючи Мін'юст, Антикорркомітет ВРУ та експертне управління апарату парламенту».
Висновки
По-перше, користь проведеного міжнародною комісією аудиту НАЗК важко переоцінити. Шокуюча інформація, по суті, поклала на лопатки чинного голову НАЗК Новікова, і, як здається, «може підірвати основи інституції». На перший погляд. А на другий, уважніший і глибший — це наш реальний міст до Європейського Союзу. Коли ми можемо читати правду, говорити правду та будувати державу правди.
По-друге, цілком очевидно, що самодержавне єдиноначальність у подібних структурах має великі ризики. Так само, як і колегіальність. І це тема для глобальної роботи законодавців та аналітиків — чи призначати заступників голові НАЗК руками Кабміну, чи змінювати методику при конкурсному відборі самого голови, давати додатковий канал працівникам усередині НАЗК для інформування (питання кого?) про порушення голови (до речі, аудит зазначив, що подібний канал внутрішньої комунікації агенції повністю заблокований Новіковим).
По-третє, філософія та місія НАЗК мають змінитися з пріоритету покарання на пріоритет дієвого запобігання корупції. НАЗК — це не про палицю, якою треба демонстративно розмахувати, це система складних інструментів, яка має змінювати поведінку чиновників та задавати здорові рамки всім системам державного управління.
