Держвласність “по-новому”: чи зможе держава менше красти та більше заробляти

Корпоративна реформа має перетворити українську державу на ефективного власника та адміністратора підприємств. Для цього топ-менеджерам дають більше свободи. УНІАН намагається спрогнозувати, на чию користь чиновники використовують здобуту свободу: держави чи свою власну.

5 березня президент Володимир Зеленський підписав закон, який, як заявлено, "вдосконалює" корпоративне управління юридичних осіб, акціонером чи учасником яких є Українська держава. Разом з іншими законопроектами цей документ є частиною “пакету”, який розблокує нам фінансову допомогу від Світового банку на $1,4 мільярда. Корпоративну реформу не могли провести 9 років, а тут упоралися за лічені тижні – стимул вирішує.

В Україні є різні думки щодо цього документа. З одного боку, Україна вже три десятиліття як не УРСР, але багато елементів управління державною власністю з того часу практично не змінилися. І це погано. З іншого боку, спроби удосконалень робилися вже багато разів, і в результаті українська політика щодо держвласності “застрягла” десь посередині, між “совком” та сучасними західними корпоративними підходами.

І отримала від кожної системи недоліки, а чи не переваги. Приватизація – теж не завжди вихід, бо в непрозорих умовах веде до продажу не так підприємств, як землі під ними – тобто, веде до ліквідації цілих стратегічних галузей, бо заводи ріжуть на метал.

Тож нова реформа вирішить згадані проблеми чи створить більше проблем? УНІАН шукав відповіді разом із експертами.

Все йшло за планом – але не в той бік

За словами експертів, до повномасштабного вторгнення в Україні налічувалося понад 3000 державних компаній, які забезпечували 10% виробництва у країні. До них було задіяно 16% усіх офіційно працевлаштованих українців. Але з погляду саме бізнесу результати не дуже вражали.

“Більшість підприємств – непродуктивні. Для порівняння – середньорічний прибуток від власного капіталу приватних та державних підприємств у 2021 році становив 8 та 0,3 відсотків відповідно. Лише 14 відсотків держпідприємств отримують прибуток, – стверджує Денис Шемякін, директор Команди підтримки реформ Мінекономіки, – Причини приховані у неефективній системі управління компаніями та складностях у регулюванні”.

Саме це має змінити корпоративна реформа – зробити державні компанії такими ж ефективними, як і підприємства в приватному секторі. На Заході одним із ключових інструментів для покращення роботи держпідприємств є наглядова рада. В Україні ж, на жаль, практично немає позитивних прикладів їхньої діяльності.

Такі поради часто стають інструментом впливу олігархів на галузь, бо через їхніх представників лобіюються інтереси не державних, а приватних компаній. Або, як пишуть ЗМІ, просто виписують членам порад величезні (як для збиткових підприємств) зарплати чи “бонуси”. Реформа має на меті це змінити. Але…. через збільшення свободи саме цим наглядовим порадам.

Проте експерти кажуть, що не все так однозначно. Поради могли б працювати краще, але сама система їм у цьому заважала. Тому що фактично застрягла десь між радянською та західною системами управління.

“Незважаючи на те, що поради могли приймати рішення щодо низки питань, за законом вони не були наділені ключовими повноваженнями і не мали фактичних важелів впливу на розвиток компаній, – продовжує пан Шемякін. – Наприклад, вони не могли призначати та звільняти керівника, призначати рівень винагороди, затверджувати річні плани розвитку підприємств. Усі ці функції залишалися за Кабміном, що створювало конфлікт інтересів. Міністерства створюють правила гри та керують підприємствами, які за цими правилами працюють”.

Тобто, на думку фахівця, “корінь зла” заритий у Кабміні та є проявом надто високої централізації на тлі критичного дефіциту кваліфікованих кадрів під управління кожним окремим підприємством.

“Проблема в тому, що уряд не може занурюватись у специфіку кожного підприємства та ефективно управляти всіма державними активами. Жодне міністерство не має ресурсів, щоб керувати 3000+ бізнесами, – додає експерт, – В результаті, стратегічні та фінансові річні плани лежать на полицях місяцями та навіть роками і залишаються не затвердженими. Страждає продуктивність підприємств, їх конкурентоспроможність і, як наслідок, надходження до бюджету”.

Надмірний вплив держави та корупцію називає головними проблемами держсектору Андрій Швадчак, юридичний радник Transparency International Ukraine.

“Практика показує, що, в основному, держава – неефективний менеджер та власник, що відбивається на занедбаному стані та незадовільних фінансових результатах держпідприємств. А також створює простір корупції. Згідно зі звітами Національного антикорупційного бюро України, саме керівники державних підприємств в останні роки залишаються антилідерами за кількістю викритих відомством корупційних зловживань”, – каже юрист.

Усунення всіх вищезгаданих проблем і заявлено як корпоративну реформу.

Суть реформи: кожній дитині по матінці

Ми описали загальну картину, але що змінює ця реформа?

“Показників буде небагато, але як вони (компанії – ред.) їх досягатимуть, яка прибутковість у них має бути, наскільки вони мають зрости – це самі компанії вирішують. Дуже схоже, як у бізнесі працює: поставив керівнику та наглядовій раді KPI, а вони самі затверджують собі бізнес-плани, як їх досягти”, – заявляв заступник міністра економіки Олексій Соболєв, який за цю реформу і відповідає.

Ми попросили експертів також пояснити суть цієї реформи простими словами, щоб навіть далекі від галузі держуправління, звичайні люди (такі як ми з вами) зрозуміли, про що йдеться і чому це так важливо. А також щоб подивитися, які акценти вони зроблять у своїх оцінках.

Андрій Швадчак, юридичний радник Transparency International Ukraine, звертає особливу увагу на зменшення ролі держави у державних компаніях.

“Ключова новація – це позбавлення держави невластивих їй функцій та розширення повноважень наглядових рад щодо затвердження ключових стратегічних документів підприємств, а також призначення та звільнення керівників. Уряд збереже повноваження щодо затвердження фінансових та стратегічних планів ключових держпідприємств, проте не довше ніж на три роки. Ідеться про суб'єктів природних монополій (наприклад – Укрзалізниці) або прибуток яких перевищує 50 мільйонів гривень”, – надає більше деталей юрист.

Денис Шемякін описує суть реформи схожим чином.

“Новий закон розширює права спостережних порад. У той же час за державою залишається функція власника. Запроваджується поняття “політики державної власності” та повноваження Кабміну її затверджувати, – каже пан Шемякін, – А призначення керівника чи затвердження стратегічних та фінансових планів – виняткова компетенція наглядової ради, наскільки це можливо у воєнний час”.

Як практичний приклад він визначає ситуацію, яку ми знаємо з приказки “де багато няньок, там дитина каліка”.

“Уряду було кілька тисяч “діточок”, за якими треба було “доглядати”. А тепер у кожної “дитини” є своя “матуся” (наглядова рада з реальними повноваженнями). Але ця "матуся" не краде відповідальність. Вона показує дорогу в “школу”, але ходить і навчається “дитина” сама – затверджує курс, яким йде керівник підприємства”, – пояснює експерт те, що зміниться в ході реформи.

За його словами, зміни відкривають можливості для залучення професійних фахівців на керівні посади – держава тепер зможе наймати ефективних управлінців із ринковою зарплатою. Ось ці “ринкові зарплати” для збиткових підприємств та ще й під час війни викликають найбільше нарікань у громадськості. Але експерт наполягає, що це – позитив.

“Вважаю, що це дуже позитивний крок для держкомпаній. Це можливість залучити продуктивних управлінців із реальним досвідом ведення успішних бізнесів, – упевнений експерт. – Додатково фіксується система внутрішнього контролю: замість ревізійних комісій будуть сучасні інструменти – комплаєнс, управління ризиками, внутрішній аудит”.

Тим не менш, поки що система винагород для наглядових рад залишається такою ж, як була до реформи – тобто не дуже прозорою.

“Політика винагороди членів наглядової ради не змінилася і залежить від річного доходу держпідприємства. Однак, планується розробка нової системи винагород для членів наглядової ради, яка має відповідати ринковому рівню”, – додає Денис Шемякін.

Більше свободи для менеджменту та власні KPI щодо кожного підприємства – це виглядає корисним. Але якщо цей менеджмент працюватиме на користь компанії. Тому що свобода також підвищує корупційні ризики. За задумом авторів реформи, там буде прописана спеціальна політика власності та різні запобіжники проти зловживань топ-менеджментом.

Нова політика власності та запобіжники проти зловживань

Андрій Швадчак із Transparency International Ukraine описує, як такі запобіжники працюватимуть.

“Як запобіжник неефективної роботи наглядової ради передбачено обов'язкове проведення оцінки його діяльності не рідше одного разу на три роки. Порядок проведення оцінки затвердить уряд, але при цьому мають враховуватися звіти про діяльність від незалежних консультантів, – пояснює він. – Це стане відомо пізніше, адже за встановлення запобіжників щодо необґрунтованого встановлення премій та доплат відповідатиме уряд”.

Уряд ще має затвердити політику винагород членів наглядової ради та керівників підприємств.

“Саме в ній врегулювати максимальні розміри премій та доплат. Однак у законі також передбачено, що особа не може бути обрана незалежним членом наглядової ради, якщо її винагорода є для неї єдиним чи основним джерелом доходу, – додає юрист. – Крім того, у рамках реформи передбачається затвердження “Політики державної власності”. Це документ, який має дати відповідь на запитання, чому держава продовжує володіти тими чи іншими підприємствами та які цілі перед ними ставляться”.

Таким чином, ми вже торкаємось і теми приватизації. Вона і до масштабної війни не вражала результативністю, а зараз перспектива великих інвестицій від продажу застарілих держпідприємств видається менш ймовірною. Крім того, в більшості випадків при приватизації купують не саме підприємство, а швидше землю під ним – а завод чи фабрику просто ріжуть на метал. Таким чином, країна втратила цілі стратегічні галузі, які нам колись дісталися після розвалу СРСР.

З іншого боку, хронічно збиткові державні компанії, які й самі не працюють, і в інших гроші та ресурси забирають – також не дуже гарна історія. Особливо під час війни, коли ми ходимо з простягнутою рукою майже по всьому світу, щоб “наколядувати” на покриття “дірки” у бюджеті (розміром майже у півбюджету). І значна частина цих коштів від донорів піде на фінансування саме цих недолугих дорогих, але збиткових державних компаній, і на доплати топ-менеджменту та наглядовим порадам.

“Політика власності” – це ключовий стратегічний документ, який містить обґрунтування, які підприємства мають залишитися у власності держави. Цей документ встановлює рамки та визначає очікування для уряду та керівництва підприємств, тобто на чому зосередитися у виробництві продукції, необхідної для ефективного функціонування економіки. Умовно, і уряд, і менеджмент уже не сумніватимуться, на яку мету має працювати державне підприємство – виробляти зброю чи виробляти трактори”, – запевняє директор Команди підтримки реформ Мінекономіки, який, власне, реформу і підтримує.

Андрій Швадчак теж підтримує саму ідею реформи, але має скептичніше ставлення до її практичної реалізації. Адже “Політика власності”, яка й покаже “зрада” це чи “перемога”, досі не написана та не представлена ​​Кабміном. Втім, проблему вирішувати треба і бажано якнайшвидше.

“Відсутність такого стратегічного документа зумовила ситуацію, коли в Україні налічуються тисячі суб'єктів господарювання державного сектору економіки, але кожне друге з яких не працює, і лише кожне шосте – прибуткове. При цьому функції власника таких суб'єктів господарювання здійснюють понад 80 органів та відомств”, – каже пан Швадчак.

Вибір без вибору

Експерти погоджуються, що зараз вирішувати ці дилеми з держсектором нас змушує саме життя. Чекати довше вже немає можливості, бо ресурсів дедалі менше, а проблем – дедалі більше. А зараз, до того ж, є стимули від партнерів. Від цього та інших законів, які мають “розвантажити” державу, залишивши у власності виключно важливі та прибуткові компанії, залежить отримання $1,4 мільярда від Світового банку. Це – “пряник”, який у разі невиконання реформи перетворюється на “батіг”, адже закривати “дірки” у бюджеті буде важче.

“Цей закон готувався близько 9 років. Зміни робилися обережно, адже вони впливали на багатьох стейкхолдерів зі своїми групами впливу. Міжнародні партнери прискорили цей процес, і Україна наблизилися до найкращих практик, – запевняє Денис Шемякін. – Ця реформа – приведення принципів корпуправління до міжнародних стандартів розвинутих країн. Прозорість в управлінні держкомпаніями – це те, на що від нас очікували міжнародні партнери. Ці зміни були однією зі складових на шляху до євроінтеграції, подальшої співпраці з МВФ, Світовим банком, це індикатор Плану програми Ukraine Facility””.

Втім, він теж визнає, що корпоративна реформа поки що далека від "хепі-енду".

Реформа встановлює фундаментальні умови для нової системи управління. Але велика вага матиме його втілення у підзаконних актах та практична реалізація. Таким чином, цей закон – лише перший крок великого шляху трансформації”, – вважає експерт.

Андрій Швадчак також вважає, що поки що рано давати реформі оцінки, хоча навіть активізація цього напряму – це вже добре.

“Прийняття закону – це, зокрема, адаптація нашого законодавства щодо управління держпідприємствами до вимог ЄС, і це вже позитивний вплив з погляду нашого руху до ЄС. Ми очікуємо, що тріаж держпідприємств (поділ на ті, які необхідно залишити у держвласності, а які – продати чи ліквідувати) дозволить залучити приватні інвестицій як у розвиток цих активів, так і до бюджету”, – оцінює перспективи фахівець.

Але є й ризики.

“Нагальною є проблема недостатності публічної інформації про держкомпанії. Недостатній обсяг даних суттєво знижує прозорість роботи держпідприємств, ускладнює громадський контроль та сприяє корупції, – упевнений юрист. – Новий закон передбачає, що вимоги до прозорості та розкриття інформації про діяльність держпідприємств визначатимуться у “Політиці державної власності”, і ми стежитимемо за їхньою реалізацією”.

Тобто ідея корпоративної реформи загалом непогана. Вона не лише вирішує наші давні проблеми зі “шпагатом” між радянським минулим та європейським майбутнім, у якому застрягла вся наша державна промисловість на понад 30 років. Але й має привести прямо до бюджету гроші від партнерів, що під час війни украй важливо. Звичайно, якщо цей та інші законопроекти з пакету від Світового банку проголосують і підпишуть вчасно, поки не настав дедлайн.

Але все залежатиме від “Політики державної власності” та інших владних рішень. Як то кажуть, "диявол криється в деталях" - і це саме той випадок. Реформа ще не отримала свого практичного наповнення від Кабміну, через що й важко оцінити її майбутній вплив як “зраду” чи “перемогу”.

Єдине, що бентежить – якби Світовий банк не пообіцяв нам перерахувати за реформу 1,4 мільярда, то ми, швидше за все, так і не почали б вирішувати це питання. І саме ця “державна безпорадність” під час війни засмучує.