Дискусія навколо контроверсіального проекту містобудівної «реформи» №5655 триває вже понад рік. Законопроект, ухвалений Верховною Радою, очікує на президентський підпис з грудня 2022 року, стикаючись із сильним громадським опором в Україні. Євросоюз двічі закликав не підтримувати цієї ініціативи.
Водночас у Раді продовжується розробка Містобудівного кодексу, який має цілісно систематизувати будівельне законодавство, зазначає DT.ua. Робочу групу очолює член парламентського Комітету з питань організації державної влади та місцевого самоврядування від «Слуги народу», голова підкомітету з питань містобудування, благоустрою та земельних відносин Ганна Бондар. Одна з небагатьох парламентарів, які голосували проти ініціативи №5655. Також вона активно виступає за якісне реформування містобудівної галузі.
Рух ЧЕСНО поспілкувався з депутатом та архітектором Ганною Бондар, щоб дізнатися, що має змінити Містобудівний кодекс і на якому етапі зараз його розробка, які ризики для держави несе скандальний законопроект №5655, яка доля на нього чекає і на чому взагалі має ґрунтуватися повоєнне відновлення України.
Про проблеми містобудування, регіональний аспект та майбутнє зруйнованих міст:
— Пані Ганно, що, на вашу думку, є основою такої гострої боротьби навколо містобудівної реформи? У чому полягає основна проблема галузі та що державі реально потрібно змінити у підходах, щоб запровадити чесні правила гри для всіх учасників будівельного ринку?
— По-перше, треба гармонізувати наше законодавство із ЄС. Ми докладно досліджували це питання, послухали іноземців, і я зрозуміла, що ми й досі живемо у світі міфів та легенд. У ЄС є будівельна та регіональна політика. Жодної містобудівної політики в ЄС немає. Є принципи, які слідують. Наприклад, будівельна політика передбачає енергоефективність. Тут у нас все гаразд, діє закон. Європейці мають стратегічну екологічну оцінку розробки планувальної документації. Ми також маємо відповідний закон і ця вимога виконана.
Окреме питання – переробка будівельного сміття. У ЄС заплановано до 2030 року 70% будівельного сміття переробляти на будматеріали. У нас поки що ні підзаконних актів, ні закону про це немає. Також ми досі не перейшли єврокоди. Ми маємо Державні будівельні норми (ДСН), маємо Державні стандарти України (ДСТУ), але кодів немає. Ось це – будівельна політика.
Але. У Євросоюзі є політика згуртованості — cohesion policy, — про це зараз багато пишуть експерти з регіональної сфери, і саме ця політика була закладена у скоригованому влітку 2022 року Законі України «Про основи державної регіональної політики» та Державній регіональній стратегії до 2027 року. Яка, звичайно, теж потребує корекції з огляду на війну. Але політика згуртованості ґрунтується на конкуренції. Наприклад, громаді потрібний міст, лікарня чи набережна, але грошей на будівництво немає.
Потрібно подаватись на грант ЄС. Община формує заявку та подається. Внаслідок громади конкурують між собою за ресурс на будівництво. Виграє той, хто має містобудівну документацію, стратегію розвитку, проведено громадське обговорення, виділено земельну ділянку, є здатність органів місцевого самоврядування подати заявку з бюджетом, з відповідними термінами та виконавцями. Це спонукає розвиватись.
Місцеві жителі обрали мера, який нічого не робить та не має грошей? Вибирають іншого. Поступово накопичуються знання, якість самоврядування. Усі громади ЄС зараз конкурують за населення. Ніхто в Європі не каже, що треба мати генплани, але без них шансів на розвиток менше. Для мене це було відкриттям. Я очікувала, що на сайті ЄС чітко визначено, якими мають бути міста, але цього немає. Як бажаєте, так і живете. Мене це дуже вразило. Ми поки що так не мислимо.
— Через повномасштабну війну міста в Україні також почали конкурувати за населення?
— Так, ми маємо міста, які конкурують за населення, і мери роблять це свідомо. Наприклад, мер Миколаєва Олександр Сенкевич. Я завжди його ставлю за приклад. Він розуміє, що місто може занепадати. Тому через свою діяльність приваблює людей, бо люди це основа.
На жаль, через війну постійного населення в Україні може ставати менше, тому таку велику територію розвиватиме складніше. А вона дуже неоднорідна — прифронтові території, тилові, окуповані тощо. Будівництво тут — хоч і ключовий, але інструмент.
Крім того, всі іноземні експерти відзначали два принципи цієї роботи: децентралізація та участь громадськості. Це якраз і буде рух у напрямку гармонізації з ЄС. Війна – це дуже важливий виклик, це суцільна руйнація. Ніхто не знає, як правильно реагувати на нього. Ми запровадили розробку комплексних програм відновлення. Програми у процесі. Громадам важко, бо незрозуміло, на скільки населення розраховувати, і ситуація постійно змінюється. Додається руйнація, населення мігрує, евакуація, повернення — зараз це дуже складно.
— Але ж після введення влітку 2022 року комплексних програм відновлення, про які ви кажете, відбулося дублювання планувальної документації. Тому що на рівні області діють регіональні стратегії та регіональні плани відновлення. Будівництво, бажаючи безпосередньо брати участь у розподілі грошей на відновлення, зайшло на територію регіональної політики. 5655 пізніше лише закріпив цю стратегію влади. Зараз маємо хаос у плануванні відновлення та розвитку громад.
— Так, ця проблема є. У комітеті працює окрема робоча група, яка займається комплексними програмами поновлення тергромад під керівництвом голови комітету. На останньому засіданні цієї групи знову порушували це питання. Міжнародні партнери USAID висловили припущення, що ці програми треба втягнути до ЗУ «Про основи державної регіональної політики», але нам повідомили, що у Міністерстві відновлення над питанням дубляжу програм та планів відновлення працює окрема робоча група під керівництвом заступника міністра пані Азархіної. Про результати роботи міністерство поки що не звітувало.
— На рівні владних інститутів є розмови щодо доцільності відновлення знищених міст? Хто прийматиме непрості рішення про те, чи відновлюватиме Бахмут, Авдіївку…?
— Є поодинокі висловлювання. Політики щодо цього ще немає. Сподіваюся, Міністерство відновлення її розробляє, воно має розпочати відповідну дискусію. Але, на жаль, у Мінвідновлення регіональна тематика не є пріоритетною.
Окреме питання – розробка Генеральної схеми розселення України. У нас вона була на 20 років, починаючи з 2000-го. 2021 року вона завершила своє існування. Того ж року була дискусія, чи вона потрібна взагалі. Я вважаю, що потрібна, особливо у ситуації, яку маємо сьогодні. У нас дуже змінився профіль регіонів через війну. Мусимо переосмислити те, чим займаються в окремих регіонах і як саме це відбувається. На основі схеми зможемо обговорювати, відновлювати нам конкретний населений пункт чи ні.
— Які основні виклики стоять перед законодавцями щодо відновлення?
— Тут нема конкретної відповіді. Адже відновлення має бути build back better, інакше Європа не підтримає фінансово. Те, що ми будуємо, має стати найкращим. Водночас будівництво має бути недорогим, швидким та якісним. Але як цей трикутник вирішити – це індивідуальне рішення.
— Чого не вистачає для процесу «будувати краще, ніж було»?
— Бракує виконання Євродирективи щодо держзакупівель у сфері архітектурного проектування та прискорених процедур. Я обережно ставлюся до дерегуляцій, але все ж таки щось можна спростити.
Про ризики, піартехнології та непрозорість законопроекту №5655
— Автори законопроекту №5655 запевняли, що всі проблеми галузі та майбутнього відновлення вирішить їхній законопроект. Але чим насправді, на вашу думку, була зумовлена його поява?
— Не знаю, у кого виникла «геніальна» ідея щодо цієї розробки. Як у будь-якого законопроекту, у цього є добрі й погані сторони — він передбачав створення страхового фонду проектної документації. здаватися в архів. Також там було покращення цифровізації.
Але проблема цього законопроекту в іншому — хибна загальна концепція. Автори так і не пояснили, що реально хочуть змінити. Навіть депутати у комітеті так і не дізналися справжніх намірів авторів. А коли було внесено всі правки, текст виявився написаним урозріз із очікуваннями людей. У цьому є основна проблема.
— Про проблеми проекту вже написано та сказано основними стейкхолдерами чимало. Яка ваша думка з цього приводу?
-Якщо зовсім коротко, то у нас є п'ять основних сторін у темі містобудування: громадяни, фахівці у галузі містобудування, великі забудовники, органи місцевого самоврядування та центральна влада. Якщо вийти на вулицю та запитати українців, кого з цих гравців вони хотіли б посилити, то відповідь буде однозначною: громадян, адже саме вони живуть у цих містах і ходять вулицями. Інша частина опитаних точно зверне увагу на якість, а отже, йтиметься про посилення фахівців.
Чи згадає пересічний українець про посилення ринку великого капіталу? Дуже сумніваюся. Якщо вибирати між органами місцевого самоврядування і держорганами, то громадяни оберуть все ж таки місцеву владу. Тому що тут є з кого запитати, просто прийшовши до поради.
— Але опоненти вам скажуть, що будівельний ринок, що добре функціонує, — це робочі місця, зарплати і гроші до бюджету. Тобто, як ми розуміємо, завдання держави не знищити великих забудовників, а встановити чесні та прозорі правила гри для всіх?
— Але 5655 пропонує посилити ринок великого капіталу, який є бізнес-партнером міністерства. Проект написано в іншій парадигмі. Про жодні прозорі правила не йдеться. Він йде врозріз із уявленнями людей про реформу містобудування. Саме тому петиція про накладення президентського вето набрала 42 тисяч голосів. Це був прояв народного гніву через несправедливість.
— І непрозорість ухвалення?
- Так. У законопроекті було 348 сторінок і він з'явився дуже пізно. На засіданні Комітету авторам правок слова не надали. Правки по суті не розглядали. До цього законопроекту особисто подала 348 правок. Я їх сама написала. Дві були технічні, але 346 були насправді. І кожну редагування я представляла на підкомітеті. Усіх 346 було відхилено, два технічні врахували. Але річ не в мені, а в підході.
Модель обговорення була несправедливою та недемократичною. Піднімається моє виправлення — я доповідаю. Голова підкомітету запитує, чи хтось хоче обговорити, але всі мовчать. Мовчать, але не підтримують. Виправлення відхилено. Наступне виправлення Бондар. І так 346 разів. Розбиратися ніхто не хотів. І я не погоджуюся з таким підходом до законотворчої діяльності. Та й відповідно я голосувала проти. Це очевидно.
— Зникли стенограми тих засідань.
- Так.
— Як вважаєте, чи підпише його президент?
- Мені важко сказати. Але я знаю точно, що ми можемо робити вже зараз: брати хороше із різних законопроектів і втілювати.
— Як ви оцінюєте спроби «імплементувати» недіючий проект з боку його лобістів та профільного міністерства, хоч є застереження від Євросоюзу?
— Це такий спосіб просування. Чому не сказати "давайте по-новому", я не знаю.
— Олена Шуляк на одному із заходів висловила думку, що депутати більше не підтримають жодної ініціативи у темі містобудування, адже боятимуться публічного засудження.
- Це піар-технологія, не більше. Пам'ятаю, раніше по телевізору почали показувати одну поп-співачку та називали її одразу «зіркою української естради». Згодом вона закріпилася в уяві людей саме такою. Це певна технологія — систематично говорити про одне й те саме як про факт, що відбувся.
— Але це піар-технологія погано впливає на нашу репутацію в очах партнерів. Адже виходить, що їм у вічі говорять неправду, про що вони згодом дізнаються.
— Це має погані наслідки. Я розумію, що партнери займають позицію спостерігачів, не втручаються та не нав'язують свою думку. Тож Європа дивиться на нас, наскільки ми подорослішали.
Якщо говорити про національний менталітет, то, на моє переконання, росіяни — це маленькі діти, які мають образу і намагаються завдати шкоди. Українці – це підлітки, запальні та пасіонарні, але не дуже зрілі. Ми часто перебиваємо один одного, поводимося не надто добре, обманюємо партнерів. Європейці — дорослі, вони розуміють, що не можуть нав'язати нам свій рівень та уявлення. Ми маємо до цього дорости. Але вони досить витримано, але чітко окреслили свою позицію щодо 5655.
— Чому, на вашу думку, НАЗК не мало чіткої позиції під час проведення експертизи законопроекту №5655?
— Чому так сталося, я не знаю, але це виглядало дуже дивно. Спочатку ми отримуємо листа від заступника голови НАЗК про те, що є певні неузгодженості. Потім бачимо інтерв'ю голови НАЗК Олександра Новікова, де він каже, що все чудово. Його запросили на засідання комітету, але він не прийшов, і депутати не мали можливості запитати в нього, що це було.
Я надсилала депутатський запит Олександру Новікову з проханням пояснити позицію інституції та ще раз офіційно уточнити, чи всі зауваження антикорупційної експертизи було враховано. Новиков по суті не відповів, але підтвердив два дуже важливі моменти: законопроект готували та приймали непрозоро і вирішити проблему може лише Містобудівний кодекс.
Також є глобальні моменти, пов'язані із регламентом проведення антикорупційної експертизи НАЗК. Формально фахівці агенції мають право приєднатися на певному законодавчому етапі. Я їх запрошувала до робочої групи з розробки Містобудівного кодексу, але мені сказали, що НАЗК не має повноважень входити до робочих груп з розробки законопроектів. Вони мають право включитися лише після першого читання.
І це, на мою думку, помилкова історія. Тому що замість того, щоб консультувати на стадії розробки та не допустити марної роботи багатьох людей, бачимо реєстрацію ініціатив із наступними скандалами. Якщо концепція побудована неправильно, то змінити щось неможливо. Я завжди підтримую попередні консультації. Чим раніше залучати різних експертів, тим стійкішим буде результат. Але НАЗК обмежено регламентом, і я впевнена, що це треба міняти.
Про Містобудівний кодекс, політичний час та невідворотність справжньої реформи:
— Чому Україні потрібний Містобудівний кодекс?
— Ми потребуємо систематизації законодавства та формування такої галузі права, як будівельне чи містобудівне право. Ми зараз маємо сферу суспільних відносин, а галузі права немає. Словосполучення «Містобудівний кодекс» не сьогодні з'явилося. Вже 30 років українські юристи сперечаються про його потребу. Це є велика юридична дискусія. У нас є 22 закони, які певним чином регулюють галузь. Вони були написані в різні часи та несуть різну ідеологію. Частина з них вихолощена, зокрема нашим скликанням, на жаль.
Повинна бути концепція і цілісна ідеологія, регулювання галузі єдиним великим документом. створення правил галузі.
— Ідея розробки Містобудівного кодексу постала як альтернативна законопроекту №5655?
- Ні. До речі, робочу групу запропонувала голова Комітету Олена Шуляк. Це було зненацька, скажу чесно. 26 лютого 2023 року вона запропонувала зайнятися його розробкою.
— Але створення робочої групи із розробки Містобудівного кодексу не обійшлося без скандалів. На засіданні Комітету переглядали організації, які увійшли до робочої групи, і вимагали голосувати за кожну окремо. Чи вже вирішена ця проблема?
— Я розуміла: якщо запрошувати тих, кого я вважаю експертами, це завжди супроводжуватиметься критикою, бо на кожного експерта знайдеться опонент, з яким я можу бути незнайомою. , органам містобудування, міністерствам, громадським організаціям та будівельним палатам. Попросили делегувати представників, яких вони вважають експертами, навіть якщо ми з ними не знайомі.
Ми маємо європейські традиції модерації, з людьми можна спілкуватися, процес дуже жвавий, але керований. Голова комітету затвердила створення робочої групи, але була критика щодо двох осіб, яких я не запрошувала, а запрошувала установу.
— У чому полягали застереження?
— Те, що було висловлено на комітеті: один із них є забудовником Голосіївського лісу, а інший — корупційним ділком із ДАСІ. Хоча ми просто надіслали запрошення до установ, а вони направили до нас людей. Після цього інформація поширилася, і дуже багато людей почали мені писати та дзвонити. Ми відчинили двері для всіх.
Наразі до роботи залучено близько 300 осіб. Я вела статистику хто ходить, хто не ходить. Є такі, що записалися до робочої групи і жодного разу не були. Є незалежні експерти, котрі дуже хотіли, але не приходять. А є такі незалежні експерти, котрі відвідують кожне засідання.
Ми не можемо на це впливати. Просто треба розуміти: якщо член робочої групи чи незалежний експерт не артикулює свою пропозицію, її не буде включено. Все залежить від мотивації самих людей. Я вважаю, що цей кодекс має написати ринок. Ринок у сенсі п'яти суб'єктів містобудування: громади, фахівців, бізнес-середовища, місцевих органів та міністерства.
— Ну, тоді, по-перше, не ринок — ви самі на початку розмови говорили про те, що наріжним каменем має стати людина, яка отримує послугу. По-друге, робоча група у 300 осіб при тому, що у всіх свій інтерес — це дуже ризиковано. Можливо тому деякі критики вашої ініціативи кажуть, що ви цей кодекс ніколи не напишете і не приймете. Взяти лише інтерес ЗМС, які, звичайно, зацікавлені, щоб у них залишилося більше важелів впливу на будівництво. Тобто, як ви все це збираєтеся врегулювати? І якою має бути роль держави? Адже тільки воно може/має захищати інтерес передусім громадян. І крім наведення порядку на місцях, щоб депутати нарешті прийняли містобудівну документацію і припинили заробляти на землевідведеннях, в Україні має запрацювати цивілізований будівельний ринок. З прозорими правилами гри, з банками, страховиками та гарантіями для громадян.
— Я мрію про консенсус, який може бути досягнутий колективним розумом. Ми намагаємося витягнути людей із власного професійного міхура з особистими інтересами та створити умови, щоб вони подумали про спільне. Тому велика група – це не ризик. Це — зменшення ризику, що чиясь «хотілка», націлена на досягнення особистого інтересу всупереч загальному, минеться.
Що ми бачимо зараз за наслідками міжнародного досвіду? Провідну роль у процесах містобудування грають органи місцевого самоврядування та фахівці. ЗМС обрані жителями, тому змушені задовольняти їхні інтереси, а фахівці (архітектори, інженери, конструктори, археологи, геодезисти, землевпорядники та інші) ризикують репутацією та втратою сертифікату. Тому їхня робота є якісною.
Також активну участь у процесі містобудування беруть мешканці. Місцева влада створює всі умови для того, щоб мешканці були задоволені, вона не хоче політично ризикувати. Ось так це працює у розвинених країнах світу. Що це для нас означає? Посилення суб'єктності громадськості (наприклад, розширення повноважень ОСН у сфері міського планування), розширення видів участі громадськості та децентралізація у сфері містобудування, яка була розпочата, але не завершена. Посилення genius loci кожного міста через можливість встановлювати індивідуальні правила гри.
Розвиток професійного самоврядування – наріжний камінь підвищення якості у будівельній галузі. Інструменти заохочення та стимули виконувати закон, зміна парадигми планування міст — вона має ґрунтуватися на здоровому глузді. Величезна кількість міст України (війна лише посилила ситуацію) є такими, що скорочуються. Із 23 агломерацій, які показували приріст населення та пожвавлення економіки, в результаті війни залишилося 12, десять — на окупованих територіях, одну (Краматорську) зруйновано на 70%.
- Як працювати з цим викликом?
— У нас навіть дискусії про це нема. До речі, ми запросили американських планувальників — піонерів у цьому питанні — на засідання робочої групи 30 листопада, вони поділилися досвідом планування міст, що скорочуються. Ми побачили, що роль держави в Європі — це формування національних політик, контроль над найбільш небезпечними об'єктами або таємними грифами, і ефективний нагляд за органами місцевого самоврядування.
Також, звісно, потрібна ефективна судова система, яка гарантує громадянам захист їхніх прав.
— І, мабуть, правоохоронна, яка вчасно давала б по руках місцевим, а не була з ними в змові.
— Звичайно, але в нашій галузі це насамперед місцеві органи влади, потім регіональні, і лише потім — державні. , Деякі реформи треба робити в кілька етапів, враховуючи ризики.
Завдання можна вирішувати по-різному. Одна країна винаходила спеціальну ручку для космонавтів на орбіті, тому що звичайні ручки не працюють в умовах невагомості, а інша видавала космонавтам олівці. Які саме механізми будуть працювати у підгрупах .
Нині нічого не можна гарантувати. Але всі погоджуються з тим, що це треба змінити. Інакше вирішити проблему не вдасться. Але вже зараз я можу сказати, що нікому не вдасться занести комусь за потрібні правки. Я в комітеті це наголошувала, коли ми презентували орієнтовний план дій. В ідеалі це консенсус. Якщо консенсусу немає за якимось пунктом, то голосує робоча група. Якщо ж і там немає згоди — звернемося до Європи. Якщо Європа говорить по-різному, то ми можемо написати дві гіпотези в концепції. Далі буде розгляд депутатами у комітеті, а далі голосування у залі. Механізми прямої демократії.
— А на якому етапі нині ці робочі групи? І коли плануєте презентувати концепцію кодексу?
— Вже завершилася робота міжнародного блоку, де розглянули різноманітні системи регулювання. Тепер перейшли до вузькоспеціалізованих тем. Ми маємо структуру концепції, до неї вже подали правки. Незабаром опублікуємо їх на сайті комітету і у Фейсбуці буде розсилання. Можна буде подивитися, хто якусь правку подав.
Далі представимо структуру та концепцію, до весни отримаємо драфт тексту концепції. А влітку представимо її на комітеті. Тому що драфт треба буде показати велику кількість людей. У нас будуть круглі столи. Можливо, ми ще поїдемо Україною.
— Яким є ставлення до ініціативи депутатів комітетів? Чи немає ризиків, що поправками-схемами будуть вписані корупційні речі?
- Такого я не бачу. Мені хотілося б більшої активності депутатів. Але все ж таки це марафон, гра в довгу.
— Вам хтось на рівні Комітету допомагає?
- Ні, не долучаються.
- А чому так? Вони розцінюють це як вашу особисту ініціативу?
- Не знаю. Там усе індивідуальне. Хтось спочатку стояв на позиції 5655 та вважає, що кодекс не має перспективи. Хтось у принципі не дуже активний, чекає, коли буде текст. Засідання робочої групи - це додаткова витрата часу, в середньому по 3,5 години на тиждень. Для депутата це багато.
- Що буде після концепції?
— Уявімо концепцію, отримаємо фідбек та врахуємо його. Після схвалення робочою групою концепцію буде представлено на комітеті. Ми вислухаємо депутатів комітету, адже вони також можуть мати зауваження. Після цього слід писати кодекс. Концепцію пишуть фахівці, а кодекс – юристи.
Усі хочуть, щоб текст був коротким, зрозумілим. А юристи запевняють, що так не буває. Основна робота кодексу — це суд. для суддів, а там зовсім інша мова.
— Чи немає ризику, що ця ініціатива не встигне до кінця каденції реалізуватися?
- Це великий ризик. Будь-який законопроект має «політичний календар» – це така внутрішня фраза. Адже на державному рівні завжди включається політика, каденції та вибори. На цей проект я не можу зробити календар через війну. Ми поставили загалом два роки роботи, що для кодексу мало. Треба щонайменше чотири.
— Якщо кодекс не вдасться прийняти у цьому скликанні, він перейде до наступного у спадок, але там можуть бути інші уявлення про містобудування?
— Може, і так бути. Я до цього філософськи ставлюся. Якщо буде нове мислення, це нормально, адже в Україні дуже швидко все змінюється. Кодекс має дивитись на десятиліття вперед. Але, на жаль, це надзавдання за умов війни ніхто не може втілити.
Очевидно, якщо кодекс буде ухвалено, нас критикуватимуть, що ми не подивилися на 10 років уперед. Я це розумію. Але якщо нові депутати відчуватимуть зміни та швидко їх впроваджуватимуть, це чудово. Навіть якщо буде низка законів, які ґрунтуватимуться на концепції кодексу із правильною ідеологією, це теж не страшно.
Понад те, всі справжні реформи проходять такий шлях. Але пул людей, які хворіють за галузь, нікуди не подінеться після закінчення повноважень парламенту. У будь-якій якості ми продовжимо роботу над кодексом та знайдемо аргументи для нових політичних команд.
