Минулого року місцева влада була зайнята вирішенням конфліктів, проведенням реформ та управлінням фінансами.
У 2023 році процес децентралізації в Україні відзначився як законотворчими новаціями, так і непорозуміннями між центральною та місцевою владою через запровадження військових адміністрацій та позбавлення громад військового ПДФО.
Цей рік для України завершується на тлі позитивного рішення лідерів європейських країн та фактичного відкриття переговорів щодо вступу до ЄС. Україна продовжує рухатися у напрямку завершення децентралізації, розпочатої ще 2014 року.
Водночас повномасштабна війна та військова потреба вносять свої корективи у повсякденне життя, що часом робить напруженими відносини між центром та регіонами.
Що відбувалося з децентралізацією у 2023 році? Які проблеми були у громад? Які реформи чекають на Україну в майбутньому? Рух "Чесно" проаналізував основні події в українській регіональній політиці за останній рік.
Головні досягнення децентралізації у 2023 році
Реформа державної служби органів місцевого самоврядування. Одним із найбільших досягнень реформування у 2023 році став закон про службу в органах місцевого самоврядування, підписаний президентом у липні.
Закон запровадив одразу низку важливих новацій: було введено захист працівників місцевого самоврядування та гарантований нижній показник зарплати, прозору процедуру конкурсного відбору та кар'єрного зростання, роботу, засновану на KPi.
Також законом запровадили прозорість нарахувань премій та обов'язок їх оприлюднення. Крім цього, вкрай важливим стало розмежування політичних посад та посади службовця в самоврядуванні, яке почне діяти з наступної каденції місцевих рад. Сам розгляд законопроекту також відбувся збалансованим, адже під час роботи над ним нардепи врахували й вимоги громад, зокрема Асоціації міст України.
Реформу позитивно оцінили й у Європі. У звіті Єврокомісії новий закон отримав позитивну оцінку, а у Раді Європи його запровадження назвали кроком на шляху гармонізації держслужби в Україні.
Десовєтизація адміністративно-територіального устрою. У липні Верховна Рада ухвалила закон №8263, яким нарешті прибрали чинні з 1981 року радянські норми регулювання питань адмінустрою. Законом встановлюються чіткі процедури віднесення населених пунктів до категорій міст, селищ та сіл. До колишніх садибних товариств та дачних кооперативів тепер застосовуватимуть термін “поселення” і вони зможуть стати повноцінними частинами місцевих громад.
Втім, цей закон здебільшого запам'ятався ЗМІ через новину про скасування селищ міського типу, що викликало подив у широкого загалу.
Насправді ж скасування смт жодним чином не впливає на громади.
“Президент нічого не скасовував, а поставив підпис під проектом, який пропонує через 30 років незалежності врегулювати відносини, що стосуються територіального устрою України. Селища міського типу, як рудимент радянської епохи, сягають минулого, і це не матиме жодних негативних наслідків для жодного з громадян України, які з 2020 року повсюдно живуть у громадах”, – казав один із авторів законопроекту Віталій Безгін.
Розширення дерусифікації. Цього року почали діяти зміни до закону України про географічні назви, який було підписано президентом у квітні. Зокрема, було введено додаткові заборони щодо назв, які асоціюються з РФ або символізують її, зокрема її пам'ятні дати, історичні події та діячів, пов'язаних з агресією проти України чи інших суверенних країн.
Рух “Чесно” писав, як окремі нардепи намагалися заблокувати голосування про деколонізацію географічних назв в Україні, та вирахував тих, хто “випарувався” під час голосування.
Крім цього законом зобов'язали місцеві ради змінити всі географічні назви та пам'ятники, де є ознаки наративів, пов'язаних із російською агресією.
“У місцевих рад є шість місяців, щоб остаточно викорінити всі російські імперські наративи у назвах географічних об'єктів, вулиць, парків звідусіль. За дев'ять місяців естафету переймуть голови ОДА, тобто вертикаль президента”, – писав автор законопроекту Роман Лозінський.
Закон став важливою віхою у боротьбі з російсько-радянським впливом, результати можна побачити вже зараз – 9 грудня у Києві нарешті було знесено пам'ятник Щорсу.
Взаємодія державних та місцевих органів. У грудні набув чинності закон про адміністративну процедуру №2073, завдяки якому вперше на законодавчому рівні регулюється вся сукупність відносин між виконавчою владою та органами місцевого самоврядування.
Зміни також торкнулися взаємодії громадян та бізнесу з органами влади, зокрема українці зможуть брати участь в адміністративному провадженні. Також з'являється поняття "зацікавлені особи" - люди, інтереси та права яких можуть бути порушені в результаті ухвалення рішення адмінорганом.
Крім того, органи влади будуть зобов'язані обґрунтовувати адміністративні акти, мотивувати негативні рішення та роз'яснювати особам причини ухвалення та порядок оскарження таких рішень. Закон є євроінтеграційним, і його ухвалення наблизило Україну до стандартів ЄС.
Військові адміністрації, укриття та ПДФО: проблеми взаємодії місцевої та центральної влади.
Окрім певних успіхів у законодавчому полі, не обійшлося і без конфліктних ситуацій та непорозумінь. Так, початок року Україна зустріла зі скандалом довкола справи мера Чернігова Владислава Атрошенка, якого суд визнав винним та оштрафував на 6,8 тис. грн.
Найбільшою проблемою стала не сама справа, а вирок суду – усунення мера від повноважень на рік. Після цього 7 лютого у місті запровадили військову адміністрацію, а в. о. мера став секретар міськради Олександр Ломако. Згодом Верховна Рада підтримала фактичну передачу повноважень місцевого самоврядування керівнику військової адміністрації.
Ситуація навколо Чернігова відкрила скриньку Пандори, адже обраного мера та місцеве самоврядування, що функціонує, фактично усунули від управління великим і важливим містом України. Це вилилося в серію суперечок між мерами та центральною владою, а мер Києва Віталій Кличко навіть заговорив про шлях до авторитаризму.
Такі закиди можна було б проігнорувати, але ситуація до певної міри повторилася і в інших обласних центрах, зокрема у Рівному. Міського голову Олександра Третьяка суд визнав винним у корупційному адміністративному правопорушенні та на рік усунув з посади міського голови.
Мера Сум Олександра Лисенка усунули з посади у жовтні за рішенням Вищого антикорсуду у справі про отримання хабара у розмірі понад 2,1 млн. гривень. Таке рішення можна вважати обґрунтованим, проте згодом правоохоронці прийшли з обшуками вже і до Сумської міськради та в. о. голови Юлії Павлик, після чого у місті за прикладом Чернігова запровадили військову адміністрацію.
Дискусії ж викликала не так винність чи невинність мерів міст, як їхня політична приналежність, адже всі вони не є представниками “Слуги народу” і не близькі до президента, що може свідчити про певну вибірковість правосуддя. Але найбільшим фактором, що дестабілізує, стали саме військові адміністрації, які після Чернігова почали вводити в далеких від фронту містах.
Хоча самі по собі військові адміністрації є необхідністю в умовах війни, їхнє запровадження у містах із проукраїнським та дієвим самоврядуванням викликає велике питання. Така ситуація склалася через відсутність чітких критеріїв створення військових адміністрацій у населених пунктах, а також непрозорості відповідного законодавчого регулювання.
Традиційно не обійшлося без суперечок між міським головою столиці Віталієм Кличком з одного боку та урядом та президентом з іншого. У червні всю країну сколихнула трагедія у Києві, коли через закрите укриття загинула жінка з дитиною. Ця трагедія привернула увагу до проблеми готовності укриттів та меж відповідальності центральної та місцевої влади, які демонстративно перекладали відповідальність одна на одну.
Супроводжувалося це ще й скандальними тендерами із закупівлею в укриття барабанів та овочерізок за завищеними цінами, через що кияни виходили на мітинги під КМДА.
Володимир Зеленський натяком звинуватив місцеву владу в недбалості, а на сайті президента з'явилася петиція з проханням усунути Кличка з посади голови КМДА. Незважаючи на погрози, влада так і не пішла на цей крок навіть після запровадження у місті військової адміністрації у лютому 2022 року, яка всупереч логіці і зараз існує паралельно із КМДА.
Конфлікт між Банковою та Кличком тягнеться з різною інтенсивністю з 2019 року, з періодичними натяками на зняття мера Києва з посади голови КМДА. І ситуація залишатиметься напруженою або до нових виборів, або ж із ухваленням збалансованого закону про столицю, розгляд якого в умовах війни навряд чи можна назвати пріоритетним.
Найбільш болючим питанням для громад став кейс із військовим податком на доходи фізичних осіб (ПДФО). У листопаді президент підписав законопроект №10037, який передбачає перенаправлення ПДФО на забезпечення військовослужбовців із місцевих бюджетів до державного.
Таким чином, держбюджет отримав додатково 214,7 млрд грн на військові витрати. Натомість це вдарило і по бюджетах місцевого самоврядування. І якщо для умовного Києва ситуацію можна назвати толерантною, то для постраждалих від війни громад саме військовий ПДФО був чи не єдиним інструментом наповнення місцевих бюджетів.
Крім того, вилучення коштів у середині року також залишило громади не підготовленими до вилучення коштів, а Верховна Рада проігнорувала пропозицію відстрочити вилучення ПДФО на початок року. Також вилучення всього військового ПДФО до держбюджету суперечить принципу цілісності бюджетної та податкової систем, оскільки податок із військовослужбовців, з погляду законодавства, нічим не відрізняється від доходів, які отримують представники інших професій.
Що далі?
2023 рік для України, незважаючи на очевидні проблеми, врешті-решт завершується на позитивній ноті. 14 грудня лідери країн ЄС вирішили розпочати з Україною офіційні переговори про вступ. Для успішного проведення переговорів Україні доведеться виконати значний список вимог та нормувати державну політику щодо місцевого самоврядування.
У новому році законодавцям доведеться зрештою врегулювати питання військових адміністрацій, продовжити працювати над завершенням децентралізації та запровадити посади префектів. Необхідне також врегулювання інтеграції деокупованих та постраждалих від російської агресії регіонів.
У цьому контексті Україні доведеться зрештою повернутися до відкритих дискусій щодо реформи містобудування, зрештою відмовившись від скандального законопроекту № 5655, розкритикованого Єврокомісією, експертним середовищем та громадами.
Але найбільшою проблемою є погана взаємодія уряду та самоврядування, і провідну роль тут має відігравати профільне міністерство, для якого, на жаль, після об'єднання з Мінінфраструктурою тема децентралізації тривалий час була на другому плані.
