«Европейская правда» привержена идее коллективной безопасности как наиболее эффективному и устойчивому долгосрочному механизму сдерживания РФ – в том числе через членство Украины в НАТО. Впрочем, по-прежнему мы остаемся открытыми для обоснованной дискуссии и публикуем аналитические материалы, предлагающие другие подходы в сфере международной безопасности – даже в случае разногласия с редакционной позицией.
Вашему вниманию – статья украинского юриста-международника Михаила Солдатенко о гарантиях безопасности США в связи с «постоянным нейтралитетом» Украины как об альтернативном к НАТО механизме обеспечения устойчивого мира.
Во время недавней встречи в Белом доме президент Владимир Зеленский вновь отметил, что для завершения российско-украинской войны очень важны «двусторонние гарантии безопасности», предоставленные Украине со стороны США. В интервью NBC News на следующий день Зеленского спросили, просит ли он от США такие гарантии, как Дональд Трамп, недавно предоставил Катару. Президент избежал ответной конкретики, лишь повторив, что Украине нужны двусторонние гарантии безопасности от США и что переговоры о деталях сейчас продолжаются.
То, что «катарский» вопрос возник в вопросах журналистов, имеет свою причину.
Недавно Трамп подписал указ о гарантиях безопасности для Катара – одного из партнеров США в Персидском заливе.
Эти гарантии – особенные. Они напоминают положения статьи 5 Североатлантического договора и предусматривают возможность военных мер по защите Катара, включая применение силы США, но при этом гарантии одобрены президентом самостоятельно, без привлечения Конгресса.
До сих пор подобные обязательства Вашингтон предоставляли только по международным договорам, с их согласованием двумя третями голосов в Сенате. Решение о срочных гарантиях для Дохи было связано с переговорами по Газе. Дело в том, что сентябрьские авиаудары Израиля по руководству ХАМАС в Катаре поставили под угрозу посредничество этой страны, а ее выход из переговоров угрожал сорвать весь мирный процесс. Представители Катара отмечают, что именно гарантии безопасности от США мотивировали Катар продолжить посредническую роль.
Между тем катарский прецедент задает вопрос о возможности подобных гарантий для Украины. По мнению автора, американские гарантии вооруженного нейтралитета или внеблоковости Украины могут повысить шансы на мирное урегулирование российско-украинской войны, давая РФ возможность заявлять о гарантии невступления Украины в НАТО.
Некоторые заявления Трампа и его команды свидетельствуют, что такое развитие событий нельзя исключать. Например, после встречи с Путиным на Аляске спецпредставитель Трампа Стив Виткофф публично отметил, что администрация Трампа получила от России согласие на «защиту [Украины], подобную статье 5 [Договора НАТО]». По сообщению СМИ президент Трамп также ранее сообщил Зеленскому и европейским партнерам, что Украина может иметь «защиту, подобную статье 5 Договора НАТО».
Может ли «катарская модель» быть полезна безопасности Украины? При каких условиях? Об этом подробно ниже.
Что предусматривают гарантии США Катару?
Положения указа Трампа о гарантиях Катара имеют сходства со статьей 5 Договора НАТО, а также с двусторонними соглашениями о взаимной защите с Южной Кореей, Японией и Филиппинами (например, о возможном применении американских вооруженных сил). Но существуют также определенные отличия.
Указ Трампа утверждает политику США по «гарантированию безопасности и территориальной целостности государства Катар от внешнего нападения». Другие договоры безопасности США, включая Североатлантический договор, не содержат термина «гарантии», хотя экспрезидент Байден публично использовал этот термин в заявлениях в контексте НАТО.
«Катарский» указ Трампа устанавливает ряд обязательств США.
Во-первых, Штаты будут рассматривать нападение на Катар как «угрозу миру и безопасности США», подобно формулировкам в договорах с азиатскими союзниками. Это несколько слабее формулировки, чем в статье 5 Договора НАТО, которая предполагает, что нападение на союзника будет считаться нападением на США.
Во-вторых, в случае нападения на Катар США обязуются «принять все правомерные и надлежащие меры, включая дипломатические, экономические и, при необходимости, военные». В отличие от статьи 5 НАТО указ прямо не упоминает потенциальное применение силы со стороны США, но и не исключает его. В то же время, в отличие от статьи 5 НАТО, речь идет не только о тех действиях, которые США субъективно «будут считать необходимыми»; вместо этого принята более сильная формула относительно «всех» надлежащих действий. Это также сильнее договоров с Южной Кореей, Японией и Филиппинами, где более гибкое обязательство США «действовать для преодоления общей опасности в соответствии с конституционными процедурами».
Важно также отметить, что указ предусматривает односторонние обязательства США без схожих взаимных обязательств Катара.
Кроме того, указ обязывает министра обороны США в координации с госсекретарем и директором национальной разведки «поддерживать совместное планирование действий… с Государством Катар для обеспечения быстрого и скоординированного ответа на любую иностранную агрессию».
Хотя Соединенные Штаты осуществляют такое планирование и с другими партнерами, договоры США о взаимной обороне обычно не содержат такого обязательства.
Впрочем, гарантии США для Катара не являются автоматически более убедительными, чем обязательства перед другими союзниками и партнерами. Это зависит от истории обязательств, военного присутствия США и других политических и стратегических соображений.
Также есть вопрос о том, являются ли гарантии безопасности для Катара юридически обязательными для США в соответствии с международным правом.
Есть аргументы за и против обязательного статуса обязательств по указу Трампа (подробный юридический анализ – по ссылке).
В любом случае, четкие формулировки указа Трампа ставят на карту международное доверие к США и Трампу лично. Нарушение обещания перед Катаром может иметь негативные последствия для доверия к обязательствам США и НАТО, и перед партнерами в Азии.
И хотя указ президента может быть отменен его преемниками, даже такая отмена может повлечь за собой потенциальные дипломатические и стратегические потери для Соединенных Штатов.
Как это может сработать для Украины?
Риторика Трампа и Виткоффа после саммита на Аляске свидетельствуют, что США могут рассмотреть подобное обязательство для Украины, если это поможет Трампу выполнить свое обещание по завершению войны. Впрочем, это будет возможно только при согласии России на такие гарантии (а также на прекращение боевых действий, чтобы гарантии действовали только в случае нового нападения на Украину).
Пока это кажется возможным только в сочетании с договоренностью о вооруженном нейтралитете / внеблоковости Украины. Об этой концепции уже говорилось в статье автора на ЕвроПравде: «Учитывая длительное и сильное военное и экономическое давление, Россия может осознать, что лучше получить стратегические преимущества от вооруженного нейтралитета Украины, чем воевать еще много лет и рисковать получить гораздо меньше».
Не исключено, что последние заявления спецпредставителя Путина Кирилла Дмитриева об открытости РФ для обсуждения гарантий безопасности для Украины являются признаком готовности к движению в этом направлении. Но важны детали.
В ходе переговоров в Стамбуле в 2022 году Украина и Россия уже обсуждали гарантии безопасности Украины от постоянных членов Совбеза ООН в обмен на нейтралитет Украины. Но одним из препятствий было то, что Россия тогда хотела ввести необоснованные ограничения для ВСУ и требовала себе право вето на гарантии безопасности (по сообщениям, требование о вето появилось в переговорах не сразу), что делало этот вариант неприемлемым.
Также западные партнеры в то время не восхищались предоставлением таких гарантий Украине.
Критики гарантий безопасности Украины, подобных статье 5 НАТО, отмечают, что обещание западных партнеров, в том числе США, применить силу для защиты Украины в будущем не будет вызывать доверия, в частности в глазах России.
Однако важно учесть репутационный фактор, упомянутый выше. Если США возьмут на себя четкое обязательство, которое, в частности, будет предусматривать потенциальное применение силы – они ставят на карту свою репутацию и доверие к обязательствам США перед другими партнерами и союзниками.
В этих условиях поддержка доверия к обязательствам перед Украиной становится частью национального интереса США.
Это, к слову, одна из причин, почему США отказывались предоставлять подобные гарантии Украине в прошлом. Это не означает, что гарантия не может быть нарушена (такой риск всегда остается), но это будет важным фактором при принятии решения.
Для иллюстрации этой логики: с позиции узкого понимания национального интереса, США не имеют гораздо больших причин для войны с Россией (с потенциальной ядерной эскалацией) для защиты стран Балтии, чем для защиты Украины, но важность доверия к НАТО делает правдоподобным американское обещание совместной обороны Альянса.
Кроме того, поскольку Украина не может себе позволить полагаться только на посторонние гарантии, вторым необходимым элементом сдерживания должны быть сильные оборонительные и сдерживающие возможности Украины, среди прочего, с западной помощью в мирное время, которые дадут Украине возможность защитить себя в случае предстоящего нападения.
Это может вынудить Россию подвергнуть сомнению целесообразность начала еще одной войны, учитывая низкие шансы на успех.
При этом на расчеты Кремля должно повлиять, существует ли риск прямого включения США в конфликт. Гарантии безопасности, предоставленные по катарской схеме, могут не создать в Москве твердой уверенности в том, что США пойдут на этот шаг (хотя это будет зависеть от дальнейших сигналов США), но не позволят отвергать вероятность такого сценария. Именно вероятность привлечения США в прямой конфликт с РФ уже может оказать значительное влияние на политику в Кремле, учитывая экзистенциальные последствия для России, если эта вероятность материализуется.
Кроме того, подписание таких гарантий должно повлиять на действия США и других гарантов. Риск того, что появится необходимость применения силы для защиты Украины, будет создавать дополнительные стимулы для усиления украинской армии как первой линии обороны, что уменьшит потребность в значительном прямом участии гарантов.
Третьим элементом предупреждения нападения может стать интерес России сохранять статус-кво, если она согласится на эту договоренность – в случае, если гарантия США удовлетворит задекларированное российское стремление предотвратить членство Украины в НАТО, сохраняя вооруженный нейтралитет или внеблоковость.
Для Украины было бы лучше, если бы США предоставили такое обязательство с участием Конгресса, чтобы повысить шансы его соблюдения в глазах России. Однако даже обязательство по указу Трампа может оказаться полезным.
Во-первых, это потребует от Трампа безопасности поддержки Украины до завершения его работы в должности президента. Во-вторых, если гарантия вооруженного нейтралитета или внеблоковости станет основой мирного урегулирования, ее упразднение следующей администрацией может подорвать это урегулирование и существенно увеличить риски предстоящей войны. Следовательно нельзя исключать, что следующая администрация не захочет повышать риски новой войны и нести связанные политические риски. Чтобы еще больше закрепить обязательства юридически и политически, целесообразна также резолюция Совета безопасности ООН, которая одобрила бы такую гарантию.
Гарантия вооруженного нейтралитета или внеблоковости Украины – инструмент, который администрация Трампа может использовать для содействия мирному урегулированию.
Однако для достижения прогресса в переговорах в ближайшее время, в частности, России нужно будет отозвать свои требования по выводу украинских войск из Донбасса и смириться с сильными оборонными способностями Украины. В то же время Украине следует рассмотреть возможность своего потенциального вооруженного нейтралитета или внеблоковости при приемлемых гарантиях безопасности и отзыва Россией своих необоснованных территориальных требований. Наконец, членство в НАТО задумывалось как средство обеспечения независимой и безопасной Украины, а не самоцель.
