Київ, Львів, Одеса: як і чому там (не) формуються агломерації

У найрозвиненіших економіках країн світу ключову роль відіграють величезні міські агломерації, які іноді формують понад половину річного ВВП.

Незважаючи на їх очевидні переваги у вигляді економічного зростання, об'єднаної системи транспорту та спільного планування, в Україні питання агломерацій традиційно складне.

Про законодавче врегулювання агломерацій замислилися після початку децентралізації під час об'єднання громад у 2016-2019 роках. Тоді нардепи тричі намагалися подавати законопроекти, які мали нормувати створення та функціонування агломерацій. Однак до реального розгляду справа так і не дійшла. Незважаючи на це, спроби формувати агломерації були, і іноді навіть успішні.

Чому досвід формування агломерацій в Україні не є вдалим? Що може допомогти розвивати цей напрямок? Які зміни потрібні для розвитку агломерацій? Спробуємо розібратися.

Що таке агломерації та в чому з ними є проблеми в Україні

Загалом агломерацію дуже спрощено прийнято визначати як скупчення населених пунктів із великим містом-центром. Однак у сучасному розумінні поняття агломерації має дещо ширше значення і означає як взаємодія міста-центру та її супутників, а й максимальне використання загальних ресурсів, оптимізацію інфраструктури і навіть спільне управління.

В Україні поняття агломерації офіційно закріпили у Державній стратегії регіонального розвитку (ДСРР) 2021-2027, де також визначили сім потенційних агломерацій: Київську, Львівську, Харківську, Одеську, Дніпровську, Запорізьку та Криворізьку. У ДСРР визначають агломерації як скупчення міст із загальною чисельністю понад 500 тисяч осіб. У країнах ЄС ця планка ще нижча — 250 тисяч.

У цьому випадку функціональні та економічні зв'язки між містами утворюються набагато швидше та органічніше законодавчих норм та адміністративно-територіальних реформ. Відсутність законодавства не означає відсутності агломерацій, адже фактично в Україні їх дуже багато. Але взаємодія між містами існує і без законодавчих кордонів, хоч його ефективність нерідко сумнівна.

На цю проблему і звертають увагу до ДСРР. Досить часто агломерації в Україні мають проблеми з неефективним транспортним сполученням, високе навантаження на мережу інженерних комунікацій, незбалансованість темпів забудови чи загострення екологічної ситуації. Крім того, існуюча інфраструктура в агломераціях далеко не завжди відповідає сучасним потребам обсягу маятникових міграцій.

Відсутність нормативної бази та системної роботи з боку Кабінету міністрів у цьому напрямі також породжує низку проблем, таких як нерозуміння потреби у освіті ефективних агломерацій у великих містах та побоювання поглинання у містах-супутниках. Модель функціонування агломерацій може сильно змінюватись. У світовій практиці є приклади створення окремого муніципального органу для управління агломерацією, так і співробітництва на основі угод, вибудованих між місцевою владою.

Агломерування українською. Такий різний досвід

Міста в Україні намагалися створювати агломерації на рівні початкової законодавчої бази, а саме законів «Про співпрацю територіальних громад» та «Про асоціації органів місцевого самоврядування». На їх основі у великих містах – Одесі, Києві та Львові – створювали агломерації. Щоправда, із різним успіхом.

Найунікальніша ситуація була саме навколо Одеси, де ініціатива йшла не від міста, а від області. 2011 року Одеська обласна рада ухвалила стратегічний план розвитку Одеської агломерації, в якому пропонувалося розділити території області на п'ять субрегіонів, серед яких один (з центром в Одесі) є субрегіоном агломераційного типу.

Для України це був перший прецедент спроби створити моноцентричну агломерацію, проте нав'язування агломераційної взаємодії «згори» не знайшло підтримки у місцевої влади. Фактично, до практичної реалізації стратегії так і не дійшло.

Дещо інша ситуація з Київською агломерацією, яку утворили як фактично громадську організацію через добровільне об'єднання 19 органів місцевого самоврядування, включаючи Київ. На відміну від інших великих міст створити агломерацію у Києві складніше через статус столиці та фактично окрему адміністративно-територіальну одиницю.

У процесі децентралізації до Києва не приєднували жодних населених пунктів, відповідно для об'єднання з іншими громадами було обрано модель добровільної участі як рівних партнерів. Такий підхід має свої переваги та дозволяє муніципалітетам поступово виробити модель взаємодії.

У рамках об'єднання Київської агломерації визначили форми взаємодії, які включають делегування виконання окремих завдань, реалізацію спільних проектів, спільне фінансування комунальних підприємств та створення нових та створення спільних органів управління. Такими органами є рада та наглядова рада, де головує мер Віталій Кличко. Такий підхід теж став досить унікальним для України, але, на відміну від Одеси, в столиці вдалося запустити реальні процеси взаємодії, оскільки ініціатива виходила саме від місцевих рад.

Вчені такого типу агломерації називають «конурбацією», тобто поліцентричним агломераційним об'єднанням. Цей підхід має очевидні недоліки, оскільки він передбачений для міст, які не тільки рівні в правовому статусі, але й мають відносну рівність у соціально-економічному плані. Незважаючи на задекларовану рівноправність, Київ має очевидну економічну та соціальну перевагу над містами-супутниками, які в основному залежать від столиці.

Відповідно, через це в агломерації може страждати довгострокове планування розвитку, оскільки воно має враховувати реальну ситуацію, в якій міста мають підлаштовуватися під агломераційний центр, що може потенційно створити напруженість та конкуренцію між органами місцевого самоврядування. Зараз планування є якраз найбільшою проблемою Київської агломерації, яка здебільшого концентрується скоріше на вирішенні поточних питань, ніж на стратегічному та детальному плані розвитку.

Як наслідок, проблему з маятниковою міграцією не вдається вирішити навіть попри формування агломераційної взаємодії. У ДСРР наголошується, що до столиці на роботу приїжджають понад 560 тисяч мешканців передмістя, тобто 32% населення усієї Київської області. З огляду на хронічні проблеми самого Києва з громадським транспортом ситуація з маятниковою міграцією погіршується ще більше.

Найперспективнішою зараз є Львівська агломерація, де за прикладом Києва також створили асоціацію органів місцевого самоврядування. Ключовою відмінністю Львова є наявність приєднаних під час децентралізації 2020 року населених пунктів, що автоматично увійшли до асоціації. У грудні 2023 року ще 10 сусідніх громад підписали меморандум та стануть рівними членами Львівської агломерації.

Однак у Львові вирішили піти трохи далі та створили стратегію розвитку агломерації на період до 2027 року, яка стане основою її подальшого формування. Проект стратегії розробляли ще до початку повномасштабної війни за участю громад, областей та експертів з країн ЄС.

Основним позитивним моментом є визначення ключових стратегічних цілей, які передусім передбачають налагодження чіткої співпраці між громадами, що в українських реаліях свідчить про перспективу подальшого існування агломерації. Другою стратегічною метою визначають саме якість життя, що включає транспортне сполучення, спільне керування відходами, розвиток інфраструктури, доступ до освіти та питання екології. Це є основною відмінністю з Одеським стратегічним планом, який, швидше, концентрувався на суто економічному розвитку.

Водночас слід зазначити, що не всі сусідні громади погодились приєднатися до Львова, зокрема через страх поглинання. І хоча цей страх певною мірою перебільшений, він потребує окремої роботи з місцевим самоврядуванням з боку уряду та представників агломерацій.

Що потрібно Україні для розвитку агломерацій?

Формування агломерацій на законодавчому рівні можна буде розцінювати як наступний етап децентралізації. Проте спочатку Україна має чітко розмежувати повноваження між органами місцевого самоврядування та центральною владою, а також завершити процес створення інституту префектів та нарешті ухвалити законопроект №4298, який регулюватиме місцеві держадміністрації. Для агломерацій префекти можуть стати саме тією рушійною силою, яка прискорить їхнє формування у всіх регіонах України.

Однією з основних функцій глав державних адміністрацій (які після реформи стануть префектами) має бути координація органів місцевого самоврядування та юридична допомога. До того ж статус префектів, які за логікою реформи мають бути кадровими держслужбовцями, а не політичними призначенцями, стимулюватиме та допомагатиме їм виступати як медіаторам у процесі формування агломерацій у разі виникнення спірних ситуацій.

Наступним етапом має стати підготовка вже чітко прописаної законодавчої бази для формування та функціонування агломерацій, оскільки їхнє закріплення у ДСРР не дає відповіді на всі необхідні питання. Хоча й зараз законодавство дозволяє громадам досить широке співробітництво, формування агломерацій потребує чіткіших норм.

Голова профільного підкомітету у Верховній Раді Віталій Безгін каже, що новий законопроект може з’явитися вже цього року.

«Питання агломерацій, безумовно, актуальне. У світі немає єдиної практики регулювання агломерацій, є різні практики, але я є прихильником законодавчого забезпечення питання. Варто чекати на новий проект цього року, але зараз ми трохи спостерігаємо за розвитком цих тенденцій у різних куточках України, особливо на Львівщині», — каже Безгін у коментарі Руху ЧЕСНО.

Приклад Києва, Одеси та Львова свідчить, що попри бажання громади формують агломерації скоріше методом спроб та помилок, ніж за чіткою процедурою, визначеною законом. Крім того, з розвитком співробітництва між муніципалітетами виникне потреба у визначенні законодавчих норм функціонування та управління в агломераціях.

Також потрібна системна робота уряду з громадами щодо освіти або приєднання до агломерацій. Їхнє формування не повинно бути ініціативою «згори», варто, щоб це йшло від самих громад. А для цього вони мають чітко усвідомлювати переваги такого об'єднання.

Разом з тим, ще більш актуальним функціонування агломерацій стає і через повномасштабну війну, адже агломераційна взаємодія може відіграти ключову роль у повоєнному відновленні.