Знесення садиби Зеленських у Києві викликало резонанс. Влада Києва кивала на центральну владу, а Мінкультури — на Віталія Кличка.
Не обійшлося і без залучення Тимчасової спеціальної комісії, яку створили як політичний інструмент замість того, щоб запроваджувати реальні реформи.
Влада Києва свого часу не прийняла історико-архітектурний опорний план міста, щоб керувати забудовою столиці в ручному режимі. Але законодавство змінилося і вже кілька років поспіль м'яч винятково на полі Мінкультури. Але тут саботують виконання Державної антикорупційної програми та розробку підзаконних актів, необхідних для захисту культурної спадщини.
Громадська ініціатива «Голка» на прикладі садиби Зеленських досліджувала, як працює система на користь забудовників.
(Не)обов'язкова державна антикорупційна політика
Неконтрольована забудова історичних центрів міст та пов'язані з цим корупційні ризики є проблемою загальнодержавного рівня. В Антикорупційній стратегії на 2021-2025 роки (п. 3.5.2) для її подолання передбачено встановлення заборони нового будівництва та реконструкції у межах історичних ареалів у разі відсутності історико-архітектурних опорних планів (ІАОП).
Для виконання Антикорстратегії Кабмін у Державній антикорупційній програмі передбачив розробку відповідного законопроекту. Виконавець - Мінкультури. А зроблено все мало бути і подано на розгляд Кабміну для подальшого внесення до парламенту ще рік тому.
Мінкультури нічого не зробило. Національне агентство з питань запобігання корупції, яке контролює виконання Державної антикорупційної програми, просто поставило у своїй системі моніторингу позначку «Не виконано», і на цьому всі заспокоїлися.
Затвердженого ІАОП у Києві немає. А садиба Зеленських була розташована у центральному історичному ареалі, і знесли її під виглядом реконструкції. Виконання заходів Державної антикорупційної програми забезпечило будівлі захист від знищення.
Виконання цих заходів є обов'язковим (ст. 18-1 Закону «Про запобігання корупції»), за забезпечення виконання персональну відповідальність несе т.в.о. міністра Ростислав Карандєєв (ст. 18-2). Історичний будинок знищено, а керівництво Мінкультури досі на своїх посадах.
І проблема не в поодинокій втраченій будівлі. За день до подій у Києві Мінкультури повідомило про відміну судом науково-проектної документації щодо режимів використання історичного ареалу Львова та пов'язаних із цим ризиків. Якби міністерство виконувало свої обов'язки, то такі рішення судів не знімали б обмеження на висотне будівництво в історичному місті, а призводили б до прямо протилежної — повної заборони на будівництво в історичному ареалі.
Який статус міг захистити будинок за умов, коли Мінкультури саботує виконання Державної антикорупційної програми?
Головний наратив, який активно популяризували протягом усього періоду боротьби за збереження цієї історичної будівлі, — врятувати можна лише надавши йому статусу об'єкта культурної спадщини.
Але такі заяви помилкові. До об'єктів культурної спадщини відносяться лише пам'ятники та щойно виявлені об'єкти культурної спадщини. А відповідно до державних будівельних норм (ДБН Б.2.2-12: 2019, п. 13.2.4) забороняється знесення також значних та пересічних історичних будівель на територіях історичних ареалів та зон охорони пам'яток.
Для обліку історичних будівель не передбачено спеціальних реєстрів чи переліків. Вони мають відображатися в історико-архітектурному опорному плані та іншій науково-проектній документації з охорони пам'яток. У разі відсутності такої затвердженої документації виникають складнощі із доведенням відповідного статусу історичної будівлі.
Якби садиба Зеленських набула статусу об'єкта культурної спадщини, це був би найнадійніший спосіб захисту її від зносу. Але для цього будинок повинен мати цінність, що відповідає встановленим Кабміном критеріям. Знайти в нього цю цінність не вдалося, хоча її ретельно шукали та намагалися довести профільні громадські організації «Мапа Реновації» та «Спадщина Київ».
Будинок не відповідав критеріям пам'яток історії, бо єдина пов'язана з ним відома людина — професор російської мови та літератури Малінін, який відкрито пропагував російську імперську політику у своїх роботах.
І вимог до пам'яток архітектури він також не відповідав. Це була пересічна будівля кінця XIX століття, яка внаслідок надбудови та часткового демонтажу не могла розглядатися навіть як цінний зразок історичної забудови вулиці. У 2004 році воно з одноповерхового перетворилося на двоповерхове, а в 2018-2021 роках стало вдвічі вже і на чверть коротшим, повністю втративши історичну форму та пропорції.
Однак за результатами наукових досліджень садиба Зеленських ще станом на літо 2021 року була визначена як значний історичний будинок. Про що відразу після демонтажу публічно заявило Мінкультури з посиланням на дані проекту історико-архітектурного опорного плану Києва. Ось тільки цей документ лише погоджено Міністерством у 2021 році, але не затверджено Київрадою.
Проект ІАОП без його затвердження Київрадою не здатний захистити історичні будинки від знесення. Мінкультури заявляло про це ще 2 вересня 2021 року, коли відбулося перше загострення ситуації навколо садиби Зеленських.
З 26 травня 2022 року будівля також знаходиться в охоронній зоні пам'ятника архітектури місцевого значення, розташованої на протилежному боці вулиці за адресою Кониського, 19. Це є наслідком набрання чинності змінами до статті 32 Закону «Про охорону культурної спадщини», внесеними Законом №1423- IX про дерегуляцію земельних відносин.
Зазначені зміни, по-перше, імперативно встановили охоронні зони на відстані 100 м від території пам'яток, якщо це не встановлено окремою науково-проектною документацією. По-друге, імперативно заборонили в таких випадках будівництво, якщо його висота перевищує різницю між відстанню до пам'ятника та подвійною висотою пам'ятника.
Садиба Зеленських розміщена настільки близько до пам'ятника Кониському, 19, що можна і без виміру відстаней і висот констатувати: вона в охоронній зоні і будувати на її місці щось вище за стару будівлю заборонено законом.
Зносити садибу Зеленських, щоб звести на її місці багатоповерховий будинок, не мало сенсу. Але чиновники та активісти жодного разу не озвучували інформацію про розташування будівлі в охоронній зоні пам'ятника та обмеження висоти будівництва на його місці. Тому забудовник міг просто не знати про зміни законодавства та нові обмеження.
Чому навіть арешт у рамках кримінального провадження не врятував будинок від знищення?
Захистити садибу від знесення мав би арешт, накладений ухвалою Шевченківського райсуду в січні цього року. Але не врятував. Щоб зрозуміти чому так, треба розмотувати цей клубок з кінця.
Під час засідання щодо обрання запобіжного заходу співвласник садиби та його адвокат заявили, що там відбувалася реконструкція на підставі передбачених законодавством документів, а арешт на будівлю було накладено незаконно.
Чи це відповідає дійсності? На жаль, так.
Ще понад два роки тому, 30 червня 2022 року, профільний департамент КМДА зареєстрував повідомлення про початок будівельних робіт із реконструкції приміщень житлового будинку.
Хоча документ і видано на реконструкцію приміщень, на його підставі можна знести будинок до фундаменту та залишитися чистим перед законом.
На рівні законодавства не встановлено, які саме будівельні роботи відносяться до цього виду будівництва. хоча б одна цегла від старого фундаменту як ця «частково збережена елемент несучої конструкції» — і де-факто нове будівництво перетворюється на де-юре реконструкцію.
Чи була якась корупція у КМДА під час реєстрації цього повідомлення? Ні, тому що ми маємо повну дерегуляцію для невеликих об'єктів. Якщо це повідомлення заповнене правильно, його повинні зареєструвати.
Цей документ ніколи не приховували. Він є у публічному доступі до Єдиної державної електронної системи у сфері будівництва. Але його існування не афішують. Більше того, маніпулюють заявами, що на демонтаж будівлі дозволів не надавали. Чиновники формально не дурять — повідомлення не є дозвільним документом. Але замовчують, що згідно з чинним законодавством для знесення такої історичної будівлі дозволу і не потрібні.
Арешт на будівлю у січні цього року було накладено як на речовий доказ руйнування об'єкту культурної спадщини. Але садиба Зеленських ніколи не була об'єктом культурної спадщини.
Як пояснює у заяві міська прокуратура, клопотали про накладення арешту, оскільки зазначена земельна ділянка входить до меж історичного ареалу і тому на проведення будівельних робіт потрібен дозвіл Мінкультури. Ось тільки згаданим вище Законом №1423-IX про дерегуляцію земельних відносин вимогу на отримання дозволу Мінкультури скасували ще з 1 січня 2023 року (ч. 7 ст. 32 Закону «Про охорону культурної спадщини»).
Таким чином, арешт був накладений на доказ злочину, який теоретично не міг бути скоєний у цьому випадку. Від порушення цього неправомірного арешту теоретично не могло бути суттєвої шкоди, тому його порушення відповідно до ч. 2 ст. 11 Кримінального кодексу перестав бути кримінальним правопорушенням.
Також знесення садиби Зеленських, попри твердження прокуратури, не може бути самовільним будівництвом на самовільно зайнятій земельній ділянці. У забудовника було передбачено законодавством повідомлення про початок будівництва, а право користування земельною ділянкою не потрібне у разі реконструкції в межах наявних фундаментів (ч. 4 ст. 34 Закону «Про регулювання містобудівної діяльності»).
Описана ситуація демонструє реальну глибину проблеми. Майже в центрі Києва грубо знесено значну історичну будівлю, а правоохоронцям, аби зняти громадську напругу, доводиться фальшувати кримінальну справу проти забудовника. І це є наслідком незбалансованої дерегуляції у будівництві, яку послідовно проводить Верховна Рада на користь будівельного лобі.
Виправити ситуацію можна було, скасувавши реєстрацію повідомлення про початок будівництва або надавши докази, що садиба Зеленських є значною історичною будівлею та її заборонено зносити.
Для скасування реєстрації повідомлення про початок будівництва обов'язково потрібно було провести перевірку та встановити факт порушень під час будівництва.
В умовах військового стану Кабмін (за відсутності повноважень) фактично заборонив перевірки, дозволивши проводити лише позапланові на підставі рішення Мінінфраструктури і лише «за наявності загрози, що має негативний вплив на права, законні інтереси, життя та здоров'я людини, захист навколишнього природного середовища та забезпечення безпеки держави, а також для виконання міжнародних зобов'язань». На перший погляд, проблем не має бути — будівництво, що загрожує збереженню традиційного характеру історичного середовища, за визначенням має негативний вплив на права та законні інтереси людини.
Навесні цього року КМДА спробувала провести перевірку будівництва на Кониського. Інформація про це є у листі КМДА щодо реалізації петиції про захист садиби Зеленських.
Мінінфраструктури проводити перевірку не дозволило, пославшись на відповідь Державної інспекції містобудування та архітектури, згідно з якою документи не містять матеріалів, що свідчать про наявність загрози, яка має негативний вплив.
Можна було б звинувачувати Департамент архбудконтролю КМДА у свідомому зливі питання на користь забудовника, якби не один нюанс. Згідно з наказом Міністерства, не заявник, а ДІАМ має вивчати ситуацію та надавати письмове обґрунтування про наявність чи відсутність загроз.
Тобто Мінінфраструктури з ДІАМ розглянули питання із садибою Зеленських та дійшли висновку, що демонтаж історичної будівлі не несе загрози, яка має негативний вплив на права та законні інтереси людей.
За наявності документів, що підтверджують статус садиби Зеленських як значної історичної забудови та заборону її знесення, виникала можливість ефективно протистояти демонтажу, навіть якщо у забудовника було зареєстровано повідомлення про початок будівництва.
За той час, поки Києвом керував міський голова Віталій Кличко, за бюджетні кошти було підготовлено два проекти ІАОП: перший був поданий до Мінкультури 2016 року, другий — 2021-го. Ніщо не заважало ще у 2017 році затвердити необхідний документ як внесення змін до чинного Генерального плану міста.
Але цього не сталося. ІАОП невигідний і впливовому будівельному лобі, оскільки встановлює обмеження на найприбутковішу забудову в історичному центрі та міській владі, оскільки позбавляє можливості ручного управління. А громадськість не могла змусити Київраду це зробити, бо законодавство не встановлює жодних вимог щодо термінів розробки та затвердження цього документа.
Із проектом ІАОП 2021 року вже складніше — його не можна було затвердити, допоки КМДА не забезпечить розробку науково-проектної документації щодо визначення меж та режимів використання історичних ареалів. На цьому наголошувало саме Мінкультури за погодженням проекту.
Але з 26 травня 2022 року цю документацію неможливо розробити та затвердити. Внесені Законом №1423-IX зміни вимагали від Кабміну затвердити порядок розробки та затвердження та визначити склад та зміст такої документації. Це досі не зроблено, бо Мінкультури зірвало підготовку проектів для затвердження урядом.
Варіант із розробкою та затвердженням кордонів та режимів використання зон охорони згаданого вище пам'ятника на Кониського, 19 також неможливий з тієї ж дати. Мінкультури зірвало підготовку проектів для затвердження Кабміном та щодо розробки цієї документації.
І це ще не всі заслуги профільного міністерства.
Відповідно до Закону «Про охорону культурної спадщини», саме вона відповідає за формування політики у сфері охорони культурної спадщини та має виняткове повноваження видавати обов'язкові до виконання приписи та розпорядження про зупинення робіт, які проводяться з порушенням вимог законодавства в історичних ареалах.
Як уже зазначалося, міністерство відразу після руйнування садиби Зеленських заявило, що ця значна історична будівля та її знесення заборонено. Але вона мала можливість задовго до цього надати роз'яснення щодо історичного статусу будівлі та заборони її знесення.
У міністерстві про проблему чудово знали, але нічого не робили. Як заявив на засіданні Тимчасової спеціальної комісії ВР Ростислав Карандєєв, останнім часом до Мінкультури надійшло 12 звернень від представників громадських організацій, які висловлювали стурбованість долею цього будинку. Але міністерство не виконувало своїх повноважень, а надсилало звернення громадськості до КМДА.
Для повноти картини слід зазначити, що за даними Єдиної державної електронної системи у сфері будівництва, Департамент містобудування та архітектури КМДА шість разів відмовляв у видачі містобудівних умов та обмежень, без яких забудовник не має права проектувати об'єкт, більший за наявну історичну будівлю. Одне з рішень було оскаржено у суді, і матеріали свідчать, що відмови надавалися незаконно на підставах, не передбачених законодавством.
Містобудівні умови та обмеження були видані лише у червні цього року на виконання рішення апеляційного суду. Деякі медіа з посиланням на голову ГО «Спадщина Київ» розповсюдили інформацію про те, що КМДА дозволило будувати будинок на 9-12 поверхів. Однак ця інформація не відповідає дійсності — забудовнику цим документом заборонено будувати вище висоти наявної історичної будівлі.
Як свідчить цей аналіз, ситуація принципово відрізняється від раніше озвученої органами влади та пам'яткоохоронною громадськістю.
Якщо брати ситуацію в Києві в цілому, то і місцева влада під керівництвом Віталія Кличка, і Мінкультури могла захистити історичну забудову від знищення забудовниками. Але цього не зробили.
Місцева влада не скористалася своїм правом утвердити історико-архітектурний план. Тобто йдеться про політичну відповідальність, і кияни мають на наступних виборах оцінити такі дії.
Мінкультури не виконало своїх обов'язків та прямо порушило вимоги законодавства. І за це Ростислав Карандєєв та керівників відповідальних підрозділів як мінімум мають бути звільнені.
Безпосередньо у ситуації з садибою Зеленських місцева влада та правоохоронні органи намагалися захистити будівлю, іноді навіть порушуючи заради цього букву закону. Однак через недоліки законодавства не змогли цього зробити.
Мінкультури мало повноваження врятувати будівлю, але не діяло. А Мінінфраструктури та Державна інспекція архітектури та містобудування ще й палиці у колеса КМДА вставляли, заборонивши проведення перевірки будівництва.
Підіб'ємо підсумки
Щоб вирішити проблему, потрібно виявити причину виникнення. А те, що зараз відбувається в публічній площині, — це пошук цапа-відбувайла з політичним підтекстом, спрямований на приховування причин проблеми із захистом історичної забудови. Пам'ятноохоронна громадськість з невідомих причин також бере активну участь у цій грі, вводячи в оману суспільство щодо суті події.
Щоби забудовники далі не знищували нашу історію, потрібно зробити наступні кроки.
- Виконати програмні антикорупційні документи та на рівні закону встановити мораторій на будівництво в історичних ареалах у разі відсутності затвердженого історико-архітектурного опорного плану.
- Скасувати раніше незаконно встановлені Кабміном обмеження щодо позапланових перевірок архбудконтролю.
- Кабміну разом із Мінкультури підготувати та затвердити підзаконні акти, без яких уже понад два роки повністю заблоковано розробку науково-проектної документації, необхідної для захисту культурної спадщини.
- Верховній Раді припинити незбалансовану дерегуляцію у будівництві. Якщо забудовники отримали можливість вільно знищувати історичні будинки навіть без хабарів чиновникам, — це не зміни на краще.
- Ну і, звісно, мають бути кадрові наслідки в уряді та Мінкульті. Вріо ні з формату відповідальності, ні з персоналії відповідає існуючим у сфері викликам.
