Нардепи мають удосконалити механізми антикорупційної експертизи, яку відбуваються законопроекти у Верховній Раді. Про це їх просить Національне агентство з питань запобігання корупції (НАЗК), яке супроводжує ініціативу уряду змінити Закон “Про запобігання корупції” (проект закону про внесення змін №9457). Лист законодавцям направив голова НАЗК Олександр Новіков за кілька днів до того, як пішов з посади.
Наскільки важливою є якісна антикорупційна експертиза, і українці, і західні партнери зрозуміли, коли обговорювали скандальну містобудівну “реформу” (№5655) та ініціативу щодо будівництва морських портів на берегах річок (№9664) голови партії “Слуга народу” Олени Шуляк.
На жаль, пропозиції, закладені у законопроекті, не усувають, а додають нові корупційні ризики під час антикорупційної експертизи НАЗК.
Чому не вдається подолати корупцію
Можна створити ідеальні Національне антикорупційне бюро, Спеціальну антикорупційну прокуратуру та Вищий антикорупційний суд, але це не допоможе, якщо корупційні норми є на рівні закону.
Саме антикорупційна експертиза (далі – експертиза) має забезпечити неможливість появи нових ризиків у законах, а також виявляти та усувати наявні ризики. Без цього марно сподіватися на прозорість державних процесів, зокрема, майбутнього відновлення.
Закон “Про запобігання корупції” за десять років міняли десь 70 разів. Але незмінною є ключова стаття 55.
Наприклад, "обов'язкова антикорупційна експертиза здійснюється Міністерством юстиції України, крім антикорупційної експертизи проектів нормативно-правових актів, внесених на розгляд Верховної Ради народними депутатами України, яка здійснюється комітетом Верховної Ради України, до предмета ведення якого належить питання боротьби з корупцією".
Згідно з цією статтею, комітет Верховної Ради з питань антикорупційної політики обов'язково здійснює експертизу законодавчих ініціатив нардепів чи ні? За правилами української мови, за такого формулювання – обов'язково. Але насправді все на розсуд комітету. Ось і перша правова невизначеність, а це корупційний ризик.
Що перевіряє профільний комітет? Проекти, "внесені на розгляд" нардепами. Це є початкові редакції? Чи це законопроекти на будь-яких стадіях, у тому числі до невпізнанності, змінені до другого читання, тому що законопроект все одно залишається “внесеним на розгляд” нардепами? Знову правова невизначеність.
За Регламентом Верховної Ради профільний комітет не має повноважень перевіряти проекти після змін до другого читання. Але парламент не змінював Регламент у цій частині з часів держзрадника Януковича. І хоча з'явився новий закон, зберегти цей корупційний ризик на рівні Регламенту для когось дуже важливо.
Норма про те, що НАЗК має право проводити антикорекпертизу “проектів нормативно-правових актів, що вносяться на розгляд” (частина 5 статті 55), допускає аж три трактування.
Так, антикоркомітет має проводити експертизу проектів, “внесених на розгляд”, а НАЗК – “внесених”. Для художньої літератури це важливо, а законі це важливе відмінність юридичних понять. НАЗК може перевіряти проекти, які ще тільки вносяться на розгляд і не перейшли до категорії вже внесених? Чи слід у більш широкому розумінні трактувати “внесених” та “внесених” як синоніми?
Ну, та та ж невизначеність, що й з антикоркомітетом, – лише первинні редакції, які вносяться, чи на будь-якій стадії розгляду та доопрацювання? До речі, НАЗК це трактує прямо протилежно, ніж Верховна Рада. Воно прописало у своїй методології (пункт 2 розділу ІІ), що може перевіряти все у будь-якій редакції.
Як НАЗК визначає, що потрібна експертиза? Закон каже: "може проводити з власної ініціативи в установленому їм порядку". І жодного уточнення, коли НАЗК зобов'язано експертизу провести. Це називається “надмірні та необґрунтовані дискреційні повноваження” – типовий корупціогенний фактор.
Скільки разів НАЗК може проводити експертизу проекту під час його розгляду у Верховній Раді з огляду на те, що законодавча ініціатива може кардинально змінюватися, а корупційні ризики до нього можуть вноситись поправками? Закон тут не дає відповіді.
Нацагентство відмовило Національній спілкі архітекторів України у проведенні експертизи містобудівної “реформи” (№5655) до другого читання. Їхні аргументи: вже перевіряли першу редакцію, а закон не передбачає проведення повторної експертизи. Але це суперечило вже згаданій Методології НАЗК, яка передбачає можливість повторної експертизи. Проте Методологія – це закон, і її порушення немає відповідальності.
Все це веде до появи корупції: орган влади може вільно змінювати позицію на користь окремих осіб без жодного ризику відповідальності. Закон він формально не порушує.
.jpg)
Результати експертизи, зокрема громадської, підлягають обов'язковому розгляду суб'єктом видання відповідного акта (частина 8 статті 55 закону про запобігання корупції).
А як саме їх мають розглядати й у який термін? У законі про це жодного слова. Навіть не передбачено, що відповідні органи мають встановити порядок такого розгляду.
Наприклад, що у Верховній Раді мають робити з результатами експертизи якогось із проектів, якщо в Регламенті парламенту взагалі не враховано існування таких документів? І це дуже суттєвий корупційний ризик, що дозволяє органам влади діяти на власний розсуд та ігнорувати висновки експертиз.
До речі, закон навіть не передбачає обов'язкового оприлюднення результатів експертизи проектів постанов Кабміну, і їх можуть приховувати від громадськості – на розсуд органу, який проводив експертизу. Для чинних нормативно-правових актів таке оприлюднення передбачене (частина 6 статті 55 закону).
Нормативне регулювання проведення експертизи, метою якої є виявлення та усунення корупціогенних факторів у законах, – це набір корупціогенних факторів.
Ситуація абсурдна.
Які шанси це змінити
Виправити ситуацію мали б згідно з Антикорупційною стратегією на 2021-2025 роки, в якій серед очікуваних стратегічних результатів наголошується такою: “усунуті колізії, прогалини та інші корупціогенні фактори, що зумовлюють неоднозначне тлумачення, порушення принципу правової визначеності та системні корупції. пріоритетні сфери, визначені розділом 3 цієї Антикорупційної стратегії” (підпункт 2.1.3).
Така сама мета і в розробленій НАЗК та затвердженій урядом Державній антикорупційній програмі (підпункт 1.1.3.3).
.png)
Ось тільки практичне досягнення такої мети внаслідок виконання Державної антикорупційної програми неможливе. Усі певні заходи стосуються виключно усунення корупційних ризиків у “пріоритетних сферах, визначених розділом 3 Антикорупційної стратегії”, а заходів щодо усунення корупційних ризиків у антикорупційному законодавстві Державна антикорупційна стратегія... не передбачає.
Що пропонувало змінити НАЗК спочатку
Підготовлений Нацагентством з питань запобігання корупції проект (№9457), який вніс уряд, не передбачає усунення зазначених вище ризиків. Основна запропонована зміна – проста передача повноважень на проведення обов'язкової експертизи від Мін'юсту до НАЗК, як це передбачено Державною антикорупційною програмою.
При цьому НАЗК пропонує зменшити свої чинні повноваження, позбавивши себе права проводити експертизи при розгляді та доопрацюванні в парламенті урядових чи президентських ініціатив та залишивши лише право перевіряти проекти нардепів (зміни у частині 5 статті 55 ЗУ “Про запобігання корупції”).
Ось така цікава “антикорупційна” ініціатива: у проекти під час їхньої підготовки до другого читання можуть через поправки закласти будь-які корупційні ризики, а спеціалізований антикорупційний орган сам пропонує заборонити йому втручатися у ситуацію.
Також велике питання викликає здатність НАЗК виконати роботу, обсяги якої мають зрости в десятки разів.
.png)
Проте в.о. голови НАЗК Артем Ситник переконаний: додаткове бюджетне фінансування не знадобиться. Але тоді постане питання вибірковості та якості перевірок.
Що тепер пропонує НАЗК
Свої пропозиції комітету направив голова НАЗК Олександр Новіков у січні 2024-го, за п'ять днів до того, як залишив посаду.
Він пропонує викласти статтю 55 ЗУ “Про запобігання корупції”, яку стільки років не змінювали, у новій редакції.
НАЗК пропонує залишити корупційні ризики при розгляді висновків громадської експертизи та під час проведення Нацагентством експертизи проектів, які перебувають на розгляді парламенту.
Антикоркомітету ВР може поталанити. Якщо зараз його можна змусити обов'язково здійснювати експертизу всіх проектів нардепів, то тепер НАЗК пропонує зробити це необов'язковим.
До НАЗК, як передбачено Державною антикорупційною програмою, мають перейти повноваження Мін'юсту на проведення обов'язкової антикорупційної експертизи щодо урядових та президентських законодавчих ініціатив.
Однак, за пропозиціями НАЗК, обов'язкова зараз експертиза перестає бути обов'язковою. Обов'язковою вона буде лише "у разі, якщо за результатами моніторингу такого проекту акта встановлено наявність у ньому корупціогенного фактора". А це прямо суперечить Державній антикорпрограмі (додаток 2, підпункт 1.1.3.2.1), яка передбачає покладання на НАЗК обов'язки щодо проведення експертизи всіх актів, що подаються на розгляд Кабміну.
Встановити на рівні закону значення та зміст “моніторингу” НАЗК не пропонує. Тобто маємо розширення дискреційних повноважень (корупціогенний фактор, за класифікацією Нацагентства) – НАЗК зможе у ручному режимі вирішувати, чи проводити експертизу актів. Ризики тут величезні.
Якщо зараз профільний орган провів обов'язкову експертизу, але на користь окремих осіб “не помітив” корупційних ризиків, то безпосередні виконавці та керівництво, яке затверджує результати експертизи, можна притягнути до відповідальності. Крім іншого, до проведення експертизи до НАЗК залучається Громадська рада при ньому, що забезпечує додатковий контроль над діяльністю посадових осіб.
Запропонований Нацагентством моніторинг - це не експертиза, при проведенні якої проект повинні детально проаналізувати і виявити всі ризики, що є в ньому. Довести порушення чиновників, які під час здійснення моніторингу “не помітили” корупціогенних норм, буде неможливо. Тому легко будується зручна корупційна схема роботи антикорупційного органу щодо зливу експертиз: їх просто зможуть не проводити, посилаючись на результати моніторингу. А Громадська рада при цьому вже не може контролювати процес, тому що її залучення під час проведення моніторингу не передбачено.
За пропозиціями НАЗК, висновок експертизи проектів нормативно-правових актів, які розглядає уряд, підлягає обов'язковому розгляду головним розробником, який зобов'язаний усунути виявлені корупціогенні фактори. Звучить чудово, якби не продовження: якщо корупціогенні фактори не усунуті, то цей орган має повідомити НАЗК про причини, а що робити далі, вирішує Кабмін. Така собі необов'язкова.
Пропонується імперативною нормою заборонити уряду розглядати та приймати проекти, які не прямували на перевірку до Нацагентства. Хороша новація, але НАЗК одночасно отримує право за результатами моніторингу вирішувати, чи проводити експертизу. В аспекті боротьби з корупцією яка різниця, чому саме експертизу не проведено, – тому що уряд не надіслав документи до НАЗК чи тому, що з Агентством домовилися, щоб корупційних ризиків “не побачили”?
Експертизу чинних законів, постанов Кабміну та актів президента, яку має здійснювати Мін'юст, передбачено законом про запобігання корупції (стаття 55). Ці повноваження планується передати НАЗК та розширити на всі чинні нормативно-правові акти.
Однак як Нацагентство зможе якісно виконувати такі обсяги роботи, якщо виданих міністерствами, іншими органами державної влади та органами місцевого самоврядування нормативно-правових актів у десятки, якщо не в сотні разів більше, ніж законів та постанов Кабміну?
Ефективної роботи за наявних ресурсів не буде. Може, тому НАЗК пропонує розширити дискреційні повноваження, прибравши вимоги, що діють у законі, здійснювати таку експертизу згідно з річним планом?
Позитивно виглядає пропозиція, що суб'єкт ухвалення нормативно-правових актів зобов'язаний у тримісячний термін вжити заходів для усунення виявлених корупціогенних факторів. Але чи не надто великі та незбалансовані права це дає НАЗК?
Нацагентство зможе за власним бажанням без рішення суду давати обов'язкові для виконання вказівки президенту України, парламенту, уряду та іншим органам влади. У демократичних країнах на це є суди. І що цікаво, саме обов'язок НАЗК звернутися до суду з адмін позовом не передбачили.
Зрештою заплановано обов'язкове оприлюднення висновків експертизи не лише чинних нормативно-правових актів, а й проектів. Але є нюанс: це стосується лише НАЗК, а Мін'юсту та антикоркомітету – ні.
Також пропонується, що НАЗК, Мін'юст та антикоркомітет працюватимуть за єдиною методологією проведення експертизи, яку затвердить НАЗК після погодження з іншими двома органами. Це добре, але треба враховувати, що туди можуть вписати будь-що, тому що в законі навіть основні вимоги для майбутньої методології не прописані.
Таким чином, НАЗК не пропонує усунути наявні ризики та закликає парламент додати нові.
Екс-глава Нацагентства Новіков, коли йшов з посади, висловив сподівання, що новим головою стане "хтось із співробітників НАЗК". Тобто колишній підлеглий Новікова.
Направлені до парламенту пропозиції до закону мають перетворити НАЗК на монополіста у проведенні експертизи, одночасно розширивши дискреційні повноваження. Нацагентство повинне отримати величезну кількість нових прав за повної відсутності обов'язку їх використовувати.
Простими словами, головний антикорупційний орган може перетворитися на свічковий заводик. І в ручному режимі працюватиме на політичні замовлення, коли йдеться про антикорупційні ризики.
А без якісної експертизи даремно сподіватися на реальні успіхи у боротьбі з корупцією в Україні.
