Подкупи чиновника, и ты — «добросовестный приобретатель»! Справедлив ли такой подход?
Скандальная история с бизнесменом Игорем Мазепой, которого Государственное бюро расследований обвиняет в махинациях с землей, сошла с лент новостей, однако имеет свои последствия. В Верховной Раде зарегистрирован целый ряд законопроектов, цель которых — отстаивать интересы недобросовестного бизнеса. Все эти инициативы выписаны в одном ключе.
Виновным в схемах с отчуждением имущества государства или общины может быть любой: депутат, чиновник, но не тот, кто его в итоге получил. Речь может идти и об участке природно-заповедного фонда, и о части побережья, которые переходят в частную собственность. Понятно, что такое имущество удается приватизировать не всем, а только избранным. И эти «избранные» часто сами мотивируют и поощряют депутатов и чиновников к таким решениям. Но отвечать за это, конечно, никто потом не хочет.
Учитывая количество таких инициатив и их синхронное появление в парламенте, можно сказать: все мы являемся свидетелями сверхжесткого и неприкрытого лоббизма. По словам нардепов, все эти похожие инициативы могут даже объединить в один проект. Если это произойдет — это будет «законопроект-монстр».
Речь прежде всего об инициативе «Слуги народа» Степана Чернявского (11185), о которой инициатива «Игла» уже писала ранее в материале для «Главкома». Здесь, напомним, законодатели предлагают «обнулить» претензии к застройщикам, если участок находился в их собственности пять лет и более. Регистрация проекта чудом совпала во времени с медиакампанией бизнесмена Мазепы, который, по сути, пропагандирует то же, что предлагает депутат Чернявский и его коллеги.
С этим вынырнули еще несколько инициатив (11134 и 11135). Их соавторы убеждают, что правоохранители могут злоупотреблять действующими нормами Гражданского кодекса и поэтому предлагают не забирать имущество у владельца, а привлекать к ответственности тех, кто противоправным образом раздал это имущество, например, депутатов местных советов. Но за популистское решение наказывать только депутатов, кроется путь к таким схемам, которые уже правоохранители и суды не смогут остановить.
Что хотят менять депутаты?
Государство и общины имеют имущество, которое никогда не может быть частной собственностью — это, например, София Киевская, атомные станции, побережье или природно-заповедный фонд. И даже если кто-то сумел такое имущество оформить на себя, то в любое время через суд органы власти, местного самоуправления и прокуроры могут такие объекты вернуть общине или государству. Сроков исковой давности здесь нет. Для этого есть особый способ защиты, который называется — негаторный иск.
А есть имущество, которое могут получить в частную собственность граждане или юридические лица. Это, например, сельскохозяйственная земля или, скажем, какие-то здания и тому подобное. И вот здесь может возникнуть вопрос, действительно ли собственник является добросовестным приобретателем: не получил ли он имущество в результате дерибана или очередной схемы. И если у государственных органов есть доказательства, что такую собственность оформили недобросовестно, власть идет в суд защищать такое имущество. Такой способ защиты в суде называется — виндикация. И здесь уже действуют сроки исковой давности.
Застройщиков это не устраивает, что есть имущество, которое государство или община могут вернуть в любое время через суд. Поэтому здесь у них есть две задачи: ограничить сроки исковой давности или сделать так, чтобы для природно-заповедного фонда и прибрежных полос изменить способ защиты и «перепаковать» статьи Гражданского кодекса так, чтобы то, что защищать и возвращать можно в любое время, перебросить на виндикацию, где сроки для защиты имущества государства и общин — ограничены.
Народный депутат Игорь Фрис («Слуга народа»), который является соавтором двух инициатив (11134 и 11135), объясняет, что главной целью этих законодательных инициатив является защита имущества добросовестного приобретателя: «Мы не говорим о том, кто просто получил участок или какое-то имущество в собственность и не платил. Речь идет о том, кто купил его за деньги у кого-то по соответствующему договору. Так вот такого приобретателя надо защитить. И должна быть ответственность для тех должностных лиц, кто так раздает имущество, которое не может быть частной собственностью. Если будет уголовная ответственность за такие действия — то задумаются, делать схемы или нет. Ну и относительно того, что кто-то там может быть голый, босой и переписать имущество, чтобы не возмещать убытки. Суд назначит, чтобы такое лицо, если оно виновато, выплачивало из того, что в дальнейшем будет зарабатывать. А первым добросовестным приобретателем должен быть тот, кто купит. Конечно, речь не идет об имуществе, которое нельзя приватизировать — атомные станции, побережье или природно-заповедный фонд. Если кто-то купит атомную станцию — у него ее заберут».
Адвокат общественной инициативы «Голка» Юрий Мельник показывает, на что в законодательной инициативе следует прежде всего обратить внимание: «Если посмотреть на последнее предложение, которое предлагают внести в одну из статей Гражданского кодекса (ст. 388), то там четко видно, что имеются в виду побережья, леса, природно заповедный фонд и это все можно будет забирать в частную собственность. Опираясь на эту норму, если Верховная Рада ее поддержит, у застройщиков будут реальные шансы получить то, чего до этого не могли. И они потом скажут: «Мы — добросовестные приобретатели».
На рисках проекта акцентирует внимание и Научно-исследовательское управление Верховной Рады Украины в своих выводах: «Следствием реализации (этого предложения — „Главком“) становится возможность фактической легализации разного рода схем, по которым государственное и коммунальное имущество передается в частную собственность на основании незаконных решений, действий, бездействия органа государственной власти… В результате собственником имущества становится покупатель, который будет иметь статус добросовестного приобретателя, а государство и соответствующая территориальная община лишаются права истребовать от такого приобретателя коммунальное имущество, отчужденное на основании незаконных решений».
Также в Гражданском кодексе предлагают ввести норму об обязанности обращаться за уголовным преследованием виновных лиц, хотя гражданский кодекс не регулирует эти вопросы. Для этого есть другой кодекс — уголовный. В нескольких местах в разных нормах проектов говорится о привлечении к ответственности именно должностных лиц, что может положительно восприниматься обществом. Но вместе с этой нормой могут провести главное и менее незаметное для общества — новые правила игры.
Судья Верховного Суда Виктор Пророк отмечает, что в таких делах будет очень трудно доказать умысел: «Чтобы реально привлечь чиновника к ответственности, нужно доказать его умысел на совершение противоправных действий, что почти нереально. Довольно часто сложно доказать, чиновник умышленно «раздерибанил земли» или пытался развивать инфраструктуру. В идеале конструкция в предложенных изменениях выглядит красиво — привлекать к ответственности, но на практике, за исключением отдельных поразительных случаев, ее почти невозможно будет реализовать. Поэтому сейчас подобные требования и идут в русле уголовного преследования. Если говорить о законодательных изменениях, то надо предусмотреть законом, что имущество, которое очевидно незаконно выбыло от государства/общины возвращается без ограничения каким-либо сроком. Человек, который становится владельцем участка, он не может не понимать, что рядом река или не видеть на участке лес».
Кроме привлечения к ответственности чиновников или депутатов, которые отдали противоправно имущество в частную собственность, авторы проекта предлагают, чтобы виновные лица компенсировали потери государству. Во-первых, у виновного лица может не быть имущества на сумму, которую должно получить государство или община в качестве компенсации. Истории о политиках и чиновниках в стиле «мама любит скорость», когда имущество переписывают на родственников — известны всей стране.
А во-вторых, когда речь идет об объектах, которые никогда не могут быть частной собственностью (София Киевская, природно-заповедный фонд и т.д.), то определить сумму компенсации в таких случаях — нереально. Если государство или община не может вернуть себе такое имущество в любое время, то она потеряет возможность пользоваться им навсегда. Не только потеряет право, а потеряет иногда сам объект, как, например, памятники археологии, которые являются невозобновляемыми объектами. Ведь застройка участков с памятниками археологии это потеря целых пластов истории.
В интересах застройщиков Гражданский кодекс меняли во времена госизменника Януковича. Тогда исключили положение о неприменении сроков давности в отношении решений органов власти и местного самоуправления. Попытка законодателей предыдущей каденции это изменить не была реализована. Проект нардепов предыдущего созыва Игоря Луценко и Остапа Еднака (4521) так и не рассмотрели.
Несмотря на это Большая палата Верховного Суда за последние годы наработала судебную практику, которая позволяет прибрежные полосы, имущество возвращать, опираясь на другую статью Гражданского кодекса, которую сейчас пытаются тоже изменить представители монобольшинства уже упомянутым проектом нардепа Чернявского (11185).
Добросовестные приобретатели и арест имущества
В одном из двух проектов, который подал с коллегами нардеп Фрис (11134), парламентарии предлагают внести изменения не только в Гражданский, но и в Уголовный процессуальный кодекс: запретить накладывать на имущество арест при рассмотрении гражданских исков, если оно находится у «добросовестного приобретателя».
Народный депутат объясняет, почему появилось такое предложение: «Бывает так, что правоохранители берут и инициируют наложение 400-500 арестов на участки, которые выдали при царе Паньке. На самом деле часто накладывают арест на имущество без привлечения к процессу третьего лица, которого это может касаться и которое никоим образом не связано с производством. В тексте законопроекта это касается не только третьих лиц, а всех, потому что есть разные стейкхолдеры и, соответственно, разные мнения. Ко второму чтению законопроект может измениться и мы можем вообще выйти на комитетскую общую версию».
Но дело в том, что когда суд накладывает арест для обеспечения иска, то еще неизвестно, является ли приобретатель добросовестным, потому что дело еще не рассмотрено по существу. Арест накладывается для того, чтобы пока суд рассматривает дело и изучает доказательства, например, в деле по оформлению участка в лесу, застройщик не успел вырубить деревья и возвести высотки.
Если этого не сделать и в конце концов выяснится, что лес попал в частные руки незаконно, то леса может уже не быть, а квартиры/коттеджи уже будут распроданы. Более того, арест может накладываться на имущество и по делам, где с истца хотят взыскать средства. Если он успеет продать свое имущество, чтобы, скажем, не возвращать долг, то он сможет это сделать без проблем, потому что арест суд так и не сможет наложить.
А если вступят в силу заключительные положения проекта (11134), то все ответчики, чье имущество находится на сегодня под арестом, могут обратиться в суд и снять такой арест.
«Как и проект 11185, эти две инициативы направлены на узаконивание дерибана природоохранных территорий. Ну как может быть «добросовестный приобретатель», если участок расположен в лесу или на побережье? Более того, предлагаемые изменения приведут к отмене уже наложенных арестов на земельные участки в рамках существующих уголовных производств! Годами прокуратура судится за сохранение прибрежных полос или заповедных территорий — а здесь эту работу хотят фактически выбросить на свалку. Как по мне здесь надо совсем противоположные изменения делать. Земля, выведенная из оборота, наделенная природными признаками или неразрывно связанная с режимными охраняемыми объектами. Конечно, информация об этом должна быть в кадастре, и вноситься туда по упрощенной процедуре», — возмущается Петр Тестов, аналитик ОО „Украинская природоохранная группа“.
Если говорить о «добросовестных» приобретателях и арестах участков, то именно благодаря этому инструменту прокуратуре удалось спасти Беличанский лес. И это не только помогло сохранить экоцид столицы. Лес помог формировать линию обороны Киева в 2022 году. Судебное разбирательство таких этих дел длится более 15 лет.
На самом деле в условиях цифровизации, когда есть Госгеокадастр, земельные участки должны иметь установленные ограничения на отчуждение, чтобы из собственности государства или общины имущество не выбывало внезапно и незаметно для владельца — государства или общины. И на защиту такого имущества не тратились бы колоссальные ресурсы — работа прокуроров и судей.
И.о. председателя Госгеокадастра Дмитрий Макаренко утверждает, что большинство проблем возникает именно из-за недостаточного наполнения кадастра: «Госгеокадастр отвечает за земли сельскохозяйственного назначения государственной формы собственности и государство выделяет средства на инвентаризацию земель государственной формы собственности. Здесь наполненность кадастра зависит и от информации, которую предоставит Минобороны, и от информации, которую предоставит Минприроды или Минкульт. Что касается других категорий, то здесь информацию должны предоставлять государственные администрации, администрации заповедников и тому подобное. Кроме того, инвентаризацию земель коммунальной собственности в первую очередь должны быть заинтересованы делать именно органы местного самоуправления».
Эколог Тестов отмечает, что Госгеокадастр должен изменить свою позицию и вспомнить о своей контролирующей функции: «До 2021 года Госгеокадастр согласовывал проекты землеустройства и проводил земельную экспертизу по изменению целевого назначения таких земель и отвода. Следовательно, имел все рычаги для принятия законных решений. Почему это не делалось, не понятно. Надо обязать Госгеокадастр учитывать не только то, что внесено в кадастр, но и материалы лесоустройства или водного кадастра, да и вообще исходить не с позиции информации, которая есть в кадастре, а из того, что на самом деле есть на земельном участке, какими другими документами кроме землеустройства, подтверждается категория земли. Тогда не будет случаев, что чиновник якобы просто «не заметил» существование леса или водоема, и теперь из-за его действий страдает «добросовестный приобретатель», — резюмирует Тестов.
В Специализированной экологической прокуратуре акцентируют внимание на том, что ограничение сроков исковой давности до пяти лет, как предлагают законодатели, — это серьезный риск. Это подчеркивает руководитель специальной экологической прокуратуры Борис Индиченко: «За последние годы мы вернули более 32 тыс. гектаров заповедных земель. Предлагаемые изменения ограничат право государства и общин на защиту нарушенных прав. Более того, предложение ограничить сроки давности для заявления исков вообще ликвидирует возможность восстановления прав, в частности на здоровую, устойчивую и чистую окружающую природную среду. Как быть с лесами или заповедными землями, которые отчуждены при Януковиче? Предложенная процедура возмещения вряд ли является эффективной в отличие от действующей, определяющей обязанность возврата незаконно отчужденных объектов. Так, прерогатива распоряжения землями принадлежит органам самоуправления, которые являются коллективными институтами. Законодательство не предусматривает порядка коллективной ответственности депутатов, в том числе материальной, за принятые ими решения. Поэтому предложенные нормы о взыскании ущерба с виновных в таких случаях теряют смысл».
Правоохранители отмечают, что такие изменения в законодательство полностью разрушат судебную практику, которую сформировала Большая палата Верховного Суда в защиту экологических интересов государства и общин.
Нардеп Тарас Батенко («За будущее») говорит, что эти две инициативы (11134 и 11135), которые он также подписал как соавтор, уже были в повестке дня, но их сняли: «Есть еще два похожих проекта (уже упомянутый 11185 и 11233 — прим. авт) и поэтому я не исключаю, что после обсуждений мы выйдем на комитетский вариант. Знаем, что есть оговорки в части лесов и водных ресурсов и должны их учесть, в частности отдельные замечания госструктур и ассоциаций».
При этом законодатели отмечают, что такими изменениями в закон они стремятся защитить имущество добросовестного приобретателя и улучшить инвестиционный климат в стране.
Судья Верховного Суда Виктор Пророк отмечает, что нет критической необходимости «изобретать велосипед» для защиты добросовестного приобретателя: «Как Гражданский кодекс Украины, так и судебная практика такие механизмы уже содержат. Если у добросовестного приобретателя заберут приобретенное им имущество, он имеет право на возврат от продавца уплаченных за него средств, а если при этом он понесет другой ущерб, то может его компенсировать за счет органа, незаконные действия которого привели к этой ситуации.»
Но этими законодательными инициативами дело не ограничивается. Проект «Слуги народа» Александра Матусевича (9516), который позволяет рубить леса без проведения оценки воздействия на окружающую среду и имеет серьезные коррупционные риски, уже стоит в повестке дня парламента и его могут рассмотреть на следующей неделе, если этот вопрос не снимут на согласительном совете.
