Підкупи чиновника, і ти – «сумлінний набувач»! Чи справедливий такий підхід?
Скандальна історія з бізнесменом Ігорем Мазепою, якого Державне бюро розслідувань звинувачує у махінаціях із землею, зійшла зі стрічок новин, проте має свої наслідки. У Верховній Раді зареєстровано низку законопроектів, які мають на меті відстоювати інтереси несумлінного бізнесу. Усі ці ініціативи виписані в одному ключі.
Винним у схемах із відчуженням майна держави чи громади може бути будь-хто: депутат, чиновник, але не той, хто його у результаті отримав. Йдеться і про ділянку природно-заповідного фонду, і про частину узбережжя, які переходять у приватну власність. Зрозуміло, що таке майно вдається приватизувати не всім, лише обраним. І ці «обрані» часто самі мотивують та заохочують депутатів та чиновників до таких рішень. Але відповідати за це, звісно, ніхто потім не хоче.
Враховуючи кількість таких ініціатив та їхню синхронну появу в парламенті, можна сказати: всі ми є свідками наджорсткого та неприкритого лобізму. За словами нардепів, усі ці схожі ініціативи можуть навіть поєднати в один проект. Якщо це станеться – це буде законопроект-монстр.
Насамперед про ініціативу «Слуги народу» Степана Чернявського (11185), про яку ініціатива «Голка» вже писала раніше в матеріалі для «Главкому». Тут, нагадаємо, законодавці пропонують «обнулити» претензії до забудовників, якщо ділянка перебувала у їхній власності п'ять років і більше. Реєстрація проекту дивом збіглася у часі з медіакампанією бізнесмена Мазепи, який, по суті, пропагує те саме, що пропонує депутат Чернявський та його колеги.
З цим виринули ще кілька ініціатив (11134 та 11135). Їхні співавтори переконують, що правоохоронці можуть зловживати чинними нормами Цивільного кодексу і тому пропонують не забирати майно у власника, а притягувати до відповідальності тих, хто протиправно роздав це майно, наприклад, депутатів місцевих рад. Але за популістське рішення карати лише депутатів, криється шлях до таких схем, які вже правоохоронці та суди не зможуть зупинити.
Що хочуть міняти депутати?
Держава та громади мають майно, яке ніколи не може бути приватною власністю – це, наприклад, Софія Київська, атомні станції, узбережжя чи природно-заповідний фонд. І навіть якщо хтось зумів таке майно оформити на себе, то будь-коли через суд органи влади, місцевого самоврядування та прокурори можуть такі об'єкти повернути громаді чи державі. Строків позовної давності тут немає. Для цього є особливий спосіб захисту, який називається негаторний позов.
А є майно, яке можуть одержати у приватну власність громадяни чи юридичні особи. Це, наприклад, сільськогосподарська земля чи, скажімо, якісь будинки тощо. І ось тут може виникнути питання, чи справді власник є сумлінним набувачем: чи не отримав він майно внаслідок дерибану чи чергової схеми. І якщо державні органи мають докази, що таку власність оформили недобросовісно, влада йде до суду захищати таке майно. Такий спосіб захисту у суді називається – віндикація. І тут діють терміни позовної давності.
Забудовників це не влаштовує, що є майно, яке держава чи громада можуть повернути будь-коли через суд. Тому тут у них є два завдання: обмежити строки позовної давності чи зробити так, щоб для природно-заповідного фонду та прибережних смуг змінити спосіб захисту та «перепакувати» статті Цивільного кодексу так, щоб те, що захищати та повертати можна у будь-який час, перекинути на віндикацію, де строки для захисту майна держави та громад – обмежені.
Народний депутат Ігор Фріс («Слуга народу»), який є співавтором двох ініціатив (11134 та 11135), пояснює, що головною метою цих законодавчих ініціатив є захист майна сумлінного набувача: «Ми не говоримо про те, хто просто отримав ділянку чи якусь- те майно у власність не платив. Йдеться про те, хто купив його за гроші у когось за відповідним договором. Так ось такого покупця треба захистити. І має бути відповідальність для тих посадових осіб, які так роздають майно, яке не може бути приватною власністю. Якщо буде кримінальна відповідальність за такі дії – замисляться, робити схеми чи ні. Ну і щодо того, що хтось там може бути голий, босий і переписати майно, щоби не відшкодовувати збитки. Суд призначить, щоб така особа, якщо вона винна, виплачувала з того, що надалі зароблятиме. А першим сумлінним покупцем має бути той, хто купить. Звичайно, не йдеться про майно, яке не можна приватизувати – атомні станції, узбережжя чи природно-заповідний фонд. Якщо хтось придбає атомну станцію – у нього її заберуть».
Адвокат громадської ініціативи «Голка» Юрій Мельник показує, на що в законодавчій ініціативі слід насамперед звернути увагу: «Якщо подивитися на останню пропозицію, яку пропонують внести до однієї зі статей Цивільного кодексу (ст. 388), то чітко видно, що є. через узбережжя, ліси, природно-заповідний фонд і це все можна буде забирати у приватну власність. Спираючись на цю норму, якщо Верховна Рада її підтримає, забудовники матимуть реальні шанси отримати те, чого до цього не могли. І вони потім скажуть: «Ми – сумлінні набувачі».
На ризиках проекту акцентує увагу і Науково-дослідне управління Верховної Ради України у своїх висновках: «Наслідком реалізації (цієї пропозиції – „Головком“) стає можливість фактичної легалізації різноманітних схем, за якими державне та комунальне майно передається у приватну власність на підставі незаконних рішень , дій, бездіяльності органу державної влади… У результаті власником майна стає покупець, який матиме статус сумлінного набувача, а держава та відповідна територіальна громада позбавляються права витребувати від такого набувача комунальне майно, відчужене на підставі незаконних рішень».
Також у Цивільному кодексі пропонують запровадити норму про обов'язок звертатися за кримінальним переслідуванням винних осіб, хоча Цивільний кодекс не регулює ці питання. Для цього є інший кодекс – кримінальний. У кількох місцях у різних нормах проектів йдеться про притягнення до відповідальності саме посадових осіб, що може сприйматися суспільством. Але разом із цією нормою можуть провести головне та менш непомітне для суспільства – нові правила гри.
Суддя Верховного Суду Віктор Пророк зазначає, що у таких справах буде дуже важко довести намір: «Щоб реально притягнути чиновника до відповідальності, треба довести його намір на вчинення протиправних дій, що майже нереально. Досить часто складно довести, чиновник навмисне «роздерібанив землі» чи намагався розвивати інфраструктуру. В ідеалі конструкція у запропонованих змінах виглядає красиво – притягати до відповідальності, але на практиці, за винятком окремих разючих випадків, її майже неможливо буде реалізувати. Тому зараз подібні вимоги йдуть у руслі кримінального переслідування. Якщо говорити про законодавчі зміни, то треба передбачити законом, що майно, яке явно незаконно вибуло від держави/громади, повертається без обмеження будь-яким терміном. Людина, яка стає власником ділянки, не може не розуміти, що поряд річка чи не бачити на ділянці ліс».
Окрім притягнення до відповідальності чиновників чи депутатів, які віддали протиправне майно у приватну власність, автори проекту пропонують, щоби винні особи компенсували втрати державі. По-перше, у винної особи може не бути майна на суму, яку має отримати держава чи громада як компенсація. Історії про політиків та чиновників у стилі «мама любить швидкість», коли майно переписують на родичів – відомі всій країні.
А по-друге, коли йдеться про об'єкти, які ніколи не можуть бути приватною власністю (Софія Київська, природно-заповідний фонд тощо), визначити суму компенсації в таких випадках – нереально. Якщо держава чи громада не може повернути собі таке майно у будь-який час, вона втратить можливість користуватися ним назавжди. Не лише втратить право, а втратить іноді сам об'єкт, як, наприклад, пам'ятники археології, які є невідновлюваними об'єктами. Адже забудова ділянок із пам'ятниками археології – це втрата цілих пластів історії.
На користь забудовників Цивільний кодекс змінювали за часів держзрадника Януковича. Тоді виключили положення про незастосування термінів давності щодо рішень органів влади та місцевого самоврядування. Спроба законодавців попередньої каденції змінити це не була реалізована. Проект нардепів попереднього скликання Ігоря Луценка та Остапа Єднака (4521) так і не розглянули.
Незважаючи на це, Велика палата Верховного Суду за останні роки напрацювала судову практику, яка дозволяє прибережні смуги, майно повертати, спираючись на іншу статтю Цивільного кодексу, яку зараз намагаються також змінити представники монобільшості вже згаданим проектом нардепа Чернявського (11185).
Добросовісні набувачі та арешт майна
В одному з двох проектів, який подав із колегами нардеп Фріс (11134), парламентарі пропонують внести зміни не лише до Цивільного, а й до Кримінального процесуального кодексу: заборонити накладати на майно арешт при розгляді цивільних позовів, якщо воно перебуває у «сумлінного набувача» .
Народний депутат пояснює, чому з'явилася така пропозиція: «Було так, що правоохоронці беруть та ініціюють накладення 400-500 арештів на дільниці, які видали за царя Панька. Насправді часто накладають арешт на майно без залучення до процесу третьої особи, яку це може стосуватися і яка аж ніяк не пов'язана з виробництвом. У тексті законопроекту це стосується не лише третіх осіб, а всіх, бо є різні стейкхолдери та, відповідно, різні думки. До другого читання законопроект може змінитися і ми взагалі можемо вийти на комітетську загальну версію».
Але річ у тому, що коли суд накладає арешт для забезпечення позову, то ще невідомо, чи є покупець сумлінним, бо справа ще не розглянута по суті. Арешт накладається для того, щоб доки суд розглядає справу та вивчає докази, наприклад, у справі щодо оформлення ділянки у лісі, забудовник не встиг вирубати дерева та звести висотки.
Якщо цього не зробити і врешті-решт з'ясується, що ліс потрапив у приватні руки незаконно, то лісу може вже не бути, а квартири/котеджі вже будуть розпродані. Більше того, арешт може накладатися на майно та у справах, де з позивача хочуть стягнути кошти. Якщо він встигне продати своє майно, щоб, скажімо, не повертати боргу, то він зможе це зробити без проблем, бо арешт суд так і не зможе накласти.
А якщо набудуть чинності заключні положення проекту (11134), то всі відповідачі, чиє майно перебуває на сьогодні під арештом, можуть звернутися до суду та зняти такий арешт.
«Як і проект 11185 року, ці дві ініціативи спрямовані на узаконення дерибану природоохоронних територій. Ну як може бути «сумлінний покупець», якщо ділянка розташована у лісі чи узбережжі? Більше того, запропоновані зміни призведуть до скасування вже накладених арештів на земельні ділянки в рамках кримінальних проваджень! Роками прокуратура позивається до збереження прибережних смуг чи заповідних територій – а тут цю роботу хочуть фактично викинути на звалище. Як на мене, тут треба зовсім протилежні зміни робити. Земля, виведена з обороту, наділена природними ознаками або нерозривно пов'язана з режимними об'єктами, що охороняються. Звичайно, інформація про це має бути в кадастрі, і вноситися туди за спрощеною процедурою”, – обурюється Петро Тестов, аналітик ГО „Українська природоохоронна група”.
Якщо говорити про «сумлінних» набувачів та арешти ділянок, то саме завдяки цьому інструменту прокуратурі вдалося врятувати Біличанський ліс. І це не лише допомогло зберегти екоцид столиці. Ліс допоміг формувати лінію оборони Києва у 2022 році. Судовий розгляд таких справ триває понад 15 років.
Насправді в умовах цифровізації, коли є Держгеокадастр, земельні ділянки повинні мати встановлені обмеження на відчуження, щоб із власності держави чи громади майно не вибувало раптово та непомітно для власника – держави чи громади. І на захист такого майна не витрачалися б колосальні ресурси – робота прокурорів та суддів.
В.о. голови Держгеокадастру Дмитро Макаренко стверджує, що більшість проблем виникає саме через недостатнє наповнення кадастру: «Держгеокадастр відповідає за землі сільськогосподарського призначення державної форми власності та держава виділяє кошти на інвентаризацію земель державної форми власності. Тут наповненість кадастру залежить і від інформації, яку надасть Міноборони, і від інформації, яку надасть Мінприроди чи Мінкульт. Щодо інших категорій, то тут інформацію мають надавати державні адміністрації, адміністрації заповідників тощо. Крім того, інвентаризацію земель комунальної власності насамперед мають бути зацікавлені робити саме органи місцевого самоврядування».
Еколог Тестов зазначає, що Держгеокадастр має змінити свою позицію та згадати про свою контролюючу функцію: «До 2021 року Держгеокадастр погоджував проекти землеустрою та проводив земельну експертизу щодо зміни цільового призначення таких земель та відведення. Отже, мав усі важелі для ухвалення законних рішень. Чому це не робилося, незрозуміло. Потрібно зобов'язати Держгеокадастр враховувати не лише те, що внесено до кадастру, а й матеріали лісоустрою чи водного кадастру, та й взагалі виходити не з позиції інформації, яка є у кадастрі, а з того, що насправді є на земельній ділянці, якими іншими документами крім землеустрою підтверджується категорія землі. Тоді не буде випадків, що чиновник нібито просто «не помітив» існування лісу чи водойми, і тепер через його дії страждає «сумлінний покупець», – резюмує Тестов.
У Спеціалізованій екологічній прокуратурі наголошують на тому, що обмеження строків позовної давності до п'яти років, як пропонують законодавці, – це серйозний ризик. На цьому наголошує керівник спеціальної екологічної прокуратури Борис Індиченко: «За останні роки ми повернули понад 32 тис. гектарів заповідних земель. Запропоновані зміни обмежать право держави та громад на захист порушених прав. Більше того, пропозиція обмежити терміни давності для заяви позовів взагалі ліквідує можливість відновлення прав, зокрема на здорове, стійке та чисте навколишнє природне середовище. Як бути з лісами чи заповідними землями, які відчужені за Януковича? Запропонована процедура відшкодування навряд чи є ефективною на відміну від чинної, яка визначає обов'язок повернення незаконно відчужених об'єктів. Так, прерогатива розпорядження землями належить органам самоврядування, що є колективними інститутами. Законодавство не передбачає порядку колективної відповідальності депутатів, у тому числі матеріальної, за ухвалені ними рішення. Тому запропоновані норми про стягнення збитків із винних у таких випадках втрачають сенс».
Правоохоронці зазначають, що такі зміни до законодавства повністю зруйнують судову практику, яку сформувала Велика палата Верховного Суду на захист екологічних інтересів держави та громад.
Нардеп Тарас Батенко («За майбутнє») каже, що ці дві ініціативи (11134 та 11135), які він також підписав як співавтор, вже були на порядку денному, але їх зняли: «Є ще два схожі проекти (вже згаданий 11185 та 11233) – прим. авт) і тому я не відкидаю, що після обговорень ми вийдемо на комітетський варіант. Знаємо, що є застереження щодо лісів і водних ресурсів і мають їх врахувати, зокрема окремі зауваження держструктур та асоціацій».
При цьому законодавці зазначають, що такими змінами до закону вони прагнуть захистити майно сумлінного набувача та покращити інвестиційний клімат у країні.
Суддя Верховного Суду Віктор Пророк зазначає, що немає критичної необхідності «винаходити велосипед» для захисту сумлінного набувача: «Як Цивільний кодекс України, так і судова практика такі механізми вже містять. Якщо у сумлінного набувача заберуть придбане ним майно, він має право на повернення від продавця сплачених за нього коштів, а якщо при цьому він зазнає іншої шкоди, то може компенсувати його за рахунок органу, незаконні дії якого призвели до цієї ситуації.»
Але цими законодавчими ініціативами справа не обмежується. Проект «Слуги народу» Олександра Матусевича (9516), який дозволяє рубати ліси без проведення оцінки впливу на довкілля та має серйозні корупційні ризики, вже стоїть на порядку денному парламенту і його можуть розглянути наступного тижня, якщо це питання не знімуть на погоджувальній раді .
